DeFakto.bg DeFakto.bg
Всякакви разпоредби, които дават на Прокуратурата правомощия да препятства дейност, която не е престъпна, би следвало да се смятат за противоречащи на модела на разделение на властите, и следователно са противоконституционни, както е и чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ в атакуваната му част. Това се казва в становище на Съюза на съдии в България по дело №18 на Конституционния съд, образувано по искане на служебното правителство.
УС на ССБ предлага на съда да уважи изцяло допуснатата за разглеждане по същество част искането.
КС бe ceзиpaн c иcĸaнe зa тълĸyвaнe нa ocнoвния зaĸoн oт cлyжeбнoтo пpaвитeлcтвo, ĸoeтo бeшe изгoтвeнo oт миниcтъpa нa пpaвocъдиeтo Kpyм Зapĸoв. Teзaтa нa миниcтъpa бe, чe пpoвepĸитe във вcичĸи cфepи нa yпpaвлeниe и нa вcичĸи нивa, ĸoитo възлaгa глaвният пpoĸypop, нa пpaĸтиĸa „възĸpecявaт“ oтмeнeния пpeз 1991 г. c нoвaтa Koнcтитyция oбщ нaдзop зa зaĸoннocт.
Ha 15 нoeмвpи т.г. Конституционният съд (KC) oтĸaзa дa тълĸyвa Koнcтитyциятa зapaди пpoĸypopcĸия нaдзop зa зaĸoннocт,. Съдът обаче прие да да разгледа втората част от искането на ĸaбинeтa за установяване на противоконституционност на разпоредби от Закона за съдебната власт, които дoпycĸaт прокуратурата да възлага на съответните органи „дeйcтвия“, „и peвизии“ , както – „или дpyгo зaĸoнoнapyшeниe“, с които, според правителството, се разширява недопустимо кръга от правомощия на обвинението. Конкретно искане е за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“ и т. 6 в частта относно думите „или друго закононарушение“ от Закона за съдебната власт като противоречаща на чл. 127, т. 5 от Конституцията.
Наскоро Де Факто публикува правното мнение на Андрей Янкулов, според което прокурорският надзор за законност отваря широко вратата за недопустим властнически произвол.
Днес ви предлагаме становището на Съюза на съдиите по казуса в КС. То е подписано от Татяна Жилова, председател на УС на ССБ и е богато на исторически познания и правни познания, свързани с прокурорските правомощия, както и с примери за законодателно уредните функции на прокуратурата в други държави.
Във Франция, Италия и Германия прокурорите са изцяло изключени от участие в административния процес и нямат право да изискват от представители на изпълнителната власт (извън полицията) никакви действия за предотвратяване на престъпността или предварителни проверки за евентуални престъпления, четем в становището.
Пълният текст, без редакторска намеса:
Уважаеми конституционни съдии,
С Определение № 9/15.11.2022 г. по конст. дело № 18 по описа за 2022 година Конституционният съд е допуснал разглеждане на искането на Министерския съвет за обявяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 145, ал. 1, т. 3 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) в частта относно думите „и действия“ и „и ревизии“; чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ – в частта „или друго закононарушение“, като е конституирал и Съюза на съдиите в България като заинтересована страна, която да даде становище. По същество атакуваните разпоредби уреждат правомощията на прокурора не само да изисква администрацията да прави проверки при съмнение за престъпления или незаконосъобразни (административни) актове, но и за незаконосъобразни действия (без значение от характера им и субекта, който ги е извършил), а освен това да разпорежда извършване на ревизии, както и да прилага предвидени в закона мерки, когато има съмнения не само за престъпление, но и за „друго закононарушение“.
Въпреки че със същото определение е отхвърлено искането за тълкуване на чл. 127 от Конституцията, намираме, че правилното решение на въпроса за възложените от закона функции на прокурорите изисква и разглеждане на философията на действащата Конституция относно институционалната роля на Прокуратурата.
А. Общ преглед на конституционните правомощия на Прокуратурата
Разглеждането на въпроса за прокурорските правомощия и начина на формулирането им предполага изясняване на четири кръга въпроси:
произхода на функцията за прокурорски надзор по начина, по който е въведена в Конституцията (историческо тълкуване);
сравнението на този установен в съвременното ни конституционно право контрол с ролята на прокурора в контрола за законност в други правни системи (сравнителноправно тълкуване);
мястото на Прокуратурата в конституционната уредба на разделението на властите в България (систематично тълкуване);
начинът, по който Прокуратурата на Република България фактически упражнява и тълкува представените ѝ правомощия, включително и във връзка с механизмите за контрол над прокурорите (телеологично тълкуване), както и установените в тази насока обвързващи страната ни стандарти на международното право (систематическо тълкуване).
Простото езиково тълкуване на конституционните и законови норми в случая не се налага, тъй като те използват сравнително абстрактни понятия, които трудно могат да бъдат конкретизирани без изследване на развитието на текстовете на разпоредбите и целите, които са били преследвани с тях. Само след съпоставяне на резултатите на тези способи за тълкуване е възможно да се даде обоснован отговор на въпроса дали законодателните разпоредби, установяващи правомощията в рамките на прокурорския надзор са формулирани в съответствие с рамката, зададена в Конституцията, и дали са достатъчно ясни, за да не предизвикват объркване относно границите на тази рамка.
- Историческо развитие:
Мястото и ролята на прокурорския надзор в Третата българска държава до голяма степен са повлияни от съответните чуждестранни правила, които са били реципирани в българските съдоустройствени и процесуални закони.
Следва да се има предвид, че в периода на действие на Закона за углавното съдопроизводство (впоследствие – Закон за наказателното съдопроизводство), Закона за гражданското съдопроизводство и Закона за административното правосъдие функциите на прокурора извън традиционните му задачи по повдигане на обвинение и поддържането му пред съда и контрол на наказателното разследване са били ограничени и по-скоро консултативни. Прокурорите не са имали право да образуват производства пред гражданските или административни съдилища, а само са имали право да служат като консултанти на съда. Те са можели да влияят на съдебните решения, но не и да предизвикват производства или да обвързват съда с определено поведение като следствие от действията си.
По отношение на несъдебните органи прокурорският надзор е бил ограничен единствено до тези дейности, които обезпечават съдействие на правосъдието[1], но общонадзорни функции върху дейността на изпълнителната власт Прокуратурата не е имала, като включително и не е разполагала с правомощия да протестира административни актове пред съда по отношение на тяхната законосъобразност, без да са налице данни за извършено престъпъление.[2]
По това правомощията на прокурорите до 1947 г. значително са се отличавали от правомощията на Прокуратурата в административния процес в момента.
Това положение съществено се променя с влизането в сила на Конституцията от 1947 година. Същата възприема в разпоредбата на чл. 62, ал. 1 централизирания модел на цялостен прокурорски надзор, характерен за съветската система на организация на съдебната функция на властта, която според посочения конституционен модел е единна. Така на новосъздадената фигура на главния прокурор на републиката, който е вид държавен орган, пряко избран от Народното събрание като политическо тяло, е възложено да извършва „върховен надзор за точното изпълнение на законите“ от всички правни субекти. Така Прокуратурата се превръща в своеобразен централизиран контролен орган на държавата, който може да следи не само вътрешното функциониране на администрацията, а и поведението на отделните граждани. Същият текст е възпроизведен и разширен в чл. 133, ал. 1 от Конституцията от 1971 г., която освен това изрично в чл. 133, ал. 4 и право на прокурорите да искат отмяна на противозаконни актове и възстановяване на нарушени права, като така конституционно са закрепени и правомощията на прокурора в гражданския и наказателния процес.
Конституцията от 1991 г. в първоначалната си редакция показва ясно и радикално скъсване с предходната уредба, като урежда задачата на прокурорите – запазване на законността, но не урежда общи правомощия за това, а ограничава средствата за това запазване до изчерпателно изброяване на четири точки в чл. 127 – привличане на извършилите престъпления към наказателна отговорност; надзор върху наказателните санкции; действия за отмяна само на незаконосъобразни актове (като се подразбира, че става въпрос за актове на администрацията), и участва в граждански и административни дела, но само в предвидените случаи. В съответствие с последната точка възможностите прокурорът да е страна в административни и граждански дела са сериозно ограничени с изменения в процесуалните закони през 90-те години на ХХ век.
С изменението на чл. 127 от Конституцията от 2006 г. са разширени правомощията на прокурорите, но само във връзка с разследването на престъпления, което не е във връзка с предмета на образуваното конституционно дело.
Следователно ролята на Прокуратурата при действието на Конституцията от 1991 г. би следвало да е ограничена само до кръга правомощия, посочени в текста на същата, като гарант за цялостния модел на разделение на властите, който Конституцията е въвела. Това гарантира и целите на разделението на властите, установени в множество решения на Конституционния съд – вж. напр. Решение № 11/14.11.2002 г. по конст. д. № 18/2002 г., а именно – властите да се възпират една друга и да си сътрудничат, доколкото е необходимо за постигане на целите на държавната власт – ефективно управление в интерес на гражданите. В Решение № 7 от 13.09.2006 г. по конст. дело № 6/2006 г. Конституционният съд възприема и че не следва към присъщите на една от трите разделени власти функции да се добавят и такива на другите власти – т.е. на Прокуратурата като част от съдебната власт не следва да се дават правомощия да определя дневния ред на администрацията, като и да налага задачи извън строго необходимите за изпълнението на функциите на Прокуратурата като орган на обвинението и такъв с право да обжалва административни актове, когато са незаконосъобразни.
-
Роля на прокурора в други правни и съдебни системи:
Следва накратко да бъде представен анализ на ролята на прокуратурата в административния процес на големите европейски държави и някои съседни страни, за да се установи дали и на кого в сравнителен план са поверени функции на контрол на администрацията и дали прокурорите могат да упражняват такива във връзка с функциите си в наказателния процес.
Във френската система на организация на съдебната власт ролята на прокурора не е установена в Конституцията. Правомощията на прокурорите са уредени в процесуалните закони, като проблем в юриспруденцията и конституционната практика на страната до момента е било най-вече уредено в чл. 5 от Органическия закон за магистратите право на министъра на правосъдието да определя наказателната политика чрез указания до прокурорите. С изменение от 2013 г. е установено, че тези правомощия не могат да се упражняват по конкретни дела. С Решение № 2017-680 QPC от 8 декември 2017 Конституционният съвет на Френската република е потвърдил съответствието на този режим с Конституцията. По отношение на административния контрол на прокурорите, не се установяват техни правомощия в административното правосъдие или за даване на указания на администрацията – прокурорите контролират само разследващите органи, които са поставени под контрола на съдебната власт (т. нар. „съдебна полиция“). Концепцията за прокурорската служба във Франция има особено значение за правото на България, тъй като у нас моделът на прокурорски надзор е бил възприет чрез руските процесуални правила от XIX век именно от Франция.[1]
Разпоредбата на чл. 112 от Конституцията на Италианската република предвижда едно правомощие на прокуратурата – да повдига обвинение в извършване на престъпление. Съгласно чл. 326 – 327 от Наказателнопроцесуалния кодекс при извършване на проверки за целите на разследването прокурорът използва органите на съдебната полиция. Съгласно чл. 75 от Кралски декрет № 12 от 30 януари 1941.
Във Федерална република Германия, макар исторически фигурата на прокурора да има по-голямо значение при започването на разследвания, прокурорите не вземат участие по административни дела. Разпоредбите на §§ 35 – 37 от Закона за административното правосъдие (Verwaltungsgerichtordnung) предвиждат изпълнителната власт да може да определя особени представители в защита на обществения интерес. Съгласно § 161 от Наказателнопроцесуалния кодекс на ФРГ (Strafprozessordnung) за целите на разкриване на престъпленията прокурорът може да изисква всякакви документи от администрацията, но ако следва да се прави проверка или разследване на определени обстоятелства, действията по проверката се извършват само от полицейски органи под надзора на прокурора или от самия прокурор. Няма възможност прокуратурата да възлага подобни действия на администрацията извън полицейските органи.
В Хърватия ролята и функциите на прокурора са установени в чл. 30 – 39 от Закона за прокуратурата (Zakon o državnom odvjetništvu), като според посочените разпоредби прокурорите представляват държавата по всички имуществени дела, водени срещу нейни органи, и могат да дават правни становища пред всички съдилища. Съгласно чл. 41 от Закона за наказателното производство (Zakon o kaznenom postupku) прокурорът извършва сам действия по разследване и събира доказателства или овластява за това съответни полицейски органи. Законът за общото административно производство (Zakon o općem upravnom postupku) изрично предвижда в чл. 40 право на жалба само на страните, като в чл. 23 и 31 от същия закон като страни са определени само административните или публичноправни органи и засегнатите лица, а прокуратурата има право само да търси възобновяване на административни дела – чл. 123, ал. 4 от цитирания закон.
В Сърбия съгласно чл. 26, ал. 2 от Закона за прокуратурата прокурорите участват в административни дела само в изрично предвидените в закон случаи. Законът за общото административно производство (Закон о општем управном поступку) предвижда отново участие на прокурор само при искания за възобновяване на административния процес – чл. 189 от същия закон. По отношение на правата за искане на документи и информация съгласно чл. 44 от Наказателнопроцесуалния кодекс (Законик о кривичном поступку) прокурорът има право само да иска информация от държавните органи, освен от полицията и разследващите органи, на които може да възлага проверки.
Съгласно румънското право – разпоредбата на чл. 63 от Закона за съдебната власт, прокурорите имат право да участват в предотвратяването на престъпления, когато действат по указания на министъра на правосъдието.
В заключение ролята на прокуратурата в отношенията ѝс администрацията следва да се сведе до следните групи правила:
– във Франция, Италия и Германия прокурорите са изцяло изключени от участие в административния процес и нямат право да изискват от представители на изпълнителната власт (извън полицията) никакви действия за предотвратяване на престъпността или предварителни проверки за евентуални престъпления;
– в държавите от Западните Балкани прокурорът може да участва в административни дела само доколкото контролира на ограничени основания влезли в сила решения на административните съдилища;
– в Румъния прокуратурата е подчинена на правосъдния министър и може да участва в превенцията на престъпността по негово разпореждане.
Очевидно е, че практиката е в държавите със силна и гарантирана независимост на държавното обвинение последното да има ограничено взаимодействие с изпълнителната власт и малки възможности за контрол и представителство пред съд по административни дела.
Място на Прокуратурата в конституционното разделение на властите
Съгласно чл. 8 от Конституцията от 1991 г. в България има разделение на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна. Всяка промяна в установения режим на разделение на властите изисква промяна в Конституцията от Велико народно събрание – чл. 158, т. 3 от Конституцията.
В Решение № 7 от 13.09.2006 г. по конст. дело № 6/2006 г. Конституционният съд възприема, че всяка от трите власти е натоварена с особени функции, които не могат първостепенно да се възлагат на органи, упражняващи някоя от другите власти, тъй като така би се променил установеният модел на разделение на властите съгласно Конституцията, а оттам – и формата на държавното управление.
Доколкото Прокуратурата в България е част от съдебната власт, тя се ползва с определена независимост, за да преследва целите за запазване на законността. При това обаче съдебната власт има и специфичен механизъм на охрана на тази законност – за разлика от изпълнителната власт, тя е реактивна власт – отговаря на искания за прогласяване на незаконност или отстраняване на последиците от противозаконни актове, след като тези незаконосъобразни последици или явления са настъпили. Съдебната власт няма за задача да предотвратява или контролира отнапред спазването на законите. С това е натоварена изпълнителната власт – нейна задача е да предвижда и създава механизми на контрол и да предотвратява нарушението на законите, които е призвана да изпълнява. Органите на тази власт създават динамиката при прилагане на правните норми и определят начина на тяхното изпълнение. Това става чрез различни организационни и принудителни мерки, които не могат да се налагат от страна на органи на съдебната власт.
Тъй като съдебната власт е независима и нейните актове не подлежат на последващ контрол от другите държавни власти, както и поради това, че тя няма пряка демократична легитимност, предоставянето на нейните органи на функции за определяне на политики за бъдещо предотвратяване на правонарушения и предписване на поведение на лица, които не са нарушили закона, влиза в противоречие с идеята за реактивната същност на действията на съдебната власт. Именно поради това и текстът на българската Конституция не предполага който и да е орган на съдебната власт да може да предписва мерки за осигуряване на законността в бъдеще време. Това е отговорност и правомощие, което предполага вземане на политически решения, които изискват демократична легитимност, каквато съдебната власт няма. Поради това и естествено нейно ограничение е обстоятелството, че органите на тази власт следва да действат само по конкретни поводи – искане от частни лица или установено вече правонарушение.
Начин на фактическо упражняване на правомощията на Прокуратурата във връзка с проверки за възможна престъпна дейност:
Във връзка с горното следва да се посочат и редица дейности и акции на Прокуратурата от последните няколко години, които на практика представляват налагане на политически решения, които целят да определят бъдещия дневен ред на обществото.
Така в свое изявление пред медиите от 18 март 2020 г. по повод пандемичната обстановка в страната и в изпълнение на „правомощието“ си за „надзор за законност“ и контрол на правомощията на държавните институции, главният прокурор предписва конкретни действия на администрацията според виждането на ръководството на Прокуратурата. Във връзка с това отново са представени множество публикации за затворени аптеки поради проверки от различни институции, започнали след изявленията на главния прокурор с твърдения за спекула.
В съобщения от февруари 2020 г. главният прокурор заявява и планове за преразглеждане на приватизацията от 90 те години на ХХ век, като сам съобщава, че наказателно преследване на евентуални сделки би било невъзможно – т.е. отново възлага действия на администрацията, които не са пряко свързани с привличане на лица към наказателна отговорност.
В съобщение до медиите от декември 2017 г. е посочено, че Прокуратурата ще „проверява“ пешеходните пътеки – отново упражняване на правомощия на държавни органи, които нямат съдебни функции. Разбира се, отправянето на сигнали до компетентните поддържащи пътищата институции е важна задача и добра инициатива на Прокуратурата, но тя няма институционални правомощия да извършва подобни проверки.
От дадените три примера може да се направи извод, че трайното институционално поведение на Прокуратурата е тя да се опитва да влияе на дневния ред на обществото далеч от законовите ѝ функции за надзор на администрацията, като на практика опитва да прокарва политики извън наказателната сфера. Това означава, че поведението на самото ръководство на Прокуратурата, което товари прокурорите по места с работа, която не е свойствена за тях, изисква лимитативно определяне на функциите на тази институция в закона с правила, които не дават основания за разширително тълкуване.
Международноправни стандарти:
Принципът за ненамеса на прокуратурата в дейността на изпълнителната власт извън нуждите на наказателните производства е заложен като стандарт за статута и дейността на прокурорите в много актове, приети от различни органи в системата на Съвета на Европа: Препоръка (2000)19 и Препоръка (2012)11на Комитета на министрите; Препоръка 1604 (2003) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа и др .
Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия) в много свои становища е дала препоръки от компетентостта на прокурорите да бъдат извадени правомощията да действат извън наказателното право (CDL-AD /2016 025; CDL-AD /2015 005). В Становище CDL-AD (2017) 018 относно Закона за съдебната власт на България Венецианската комисия изрично посочва: „В България […] прокуратурата упражнява и „общ надзор за законност“ […] Това е неясно определена компетентност за намеса от името на държавата в административни (ненаказателни) дела и дори в дела между частни лица, за извършване на проверки и за издаване на задължителни разпореждания дори в случаите, в които няма основания за отговорност по Наказателния кодекс“.
В Становище №9 (2014) на Консултативния съвет на европейските прокурори (Римска харта и Обяснителен протокол) изрично се регламентират отношенията на Прокуратурата с държавните органи и другите институции, като те се свеждат само до сътрудничество между тях и се забранява намесата в областите на компетентност на законодателната иизпълнителната власт (чл.112 от Обяснителния протокол).
Въпросът за правомощията на Прокуратурата за намеса в дейностите на гражданите вече е бил повод за обвързващо страната ни решение на международен съд – решението на Европейския съд за правата на човека по делото Zlínsat, spol. s r.o., с/у България, жалба № 57785/00, 15 юни 2006. В § 76 от същото решение е посочено, че широки правомощия на прокурорски органи, насочени към предотвратяване на престъпления, без прокуратурата да е натоварена да изслуша засегнатото лице и без предоставяне на условия за състезателност са „трудно съвместими“ с понятията за върховенство на правото и правна сигурност. Във връзка с това, че Прокуратурата е винаги страна в съдебни процеси, в които законите предвиждат да участва, Съдът в Страсбург е посочил, че доколкото тя няма качеството на „незамисим и безпристрастен съд“ всяка намеса на Прокуратурата в спорове от граждански характер, за която не е предвиден пълен съдебен контрол, биха представлявали нарушение на чл. 6 §1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (§§ 78 и 80 от същото решение).
Оттук следва и че прекомерна намеса на прокуратурата и упражняване от нейна страна на правомощия, присъщи на изпълнителната власт или на гражданските съдилища, винаги биха представлявали нарушение на международните стандарти за върховенство на правото. Тук следва да се има предвид, че макар и посоченото решение да не се отнася пряко за административен процес, принципните положения, които то урежда по необходимост изключват възможността прокуратурата да разпорежда на администрацията вземане на каквито и да е мерки, които биха ограничили права на гражданите извън наказателното разследване.
С оглед на тези принципни констатации би следвало да бъде и произнасянето на Конституционния съд по оспорените разпоредби.
Б. По конституционосъобразността на оспорените разпоредби
- Възлагане на проверки на незаконосъобразни действия:
Функциите на Прокуратурата, залегнали в Конституцията, са три – пълен контрол на разследването и обвинението по наказателни дела; искания за отмяна на незаконосъобразни административни актове и участие в граждански съдебни производства в предвидените от закон случаи от обществен интерес. За упражняване на първите две функции – разследване и разкриване на престъпления и установяване на незаконосъобразност на административни актове, прокурорите се нуждаят от правомощия за изискване на информация, включително чрез активни действия („проверки“) на държавни органи.
Не така стои въпросът с предизвикване на проверки за незаконосъобразни действия, които не са престъпление от общ характер. Резултати на такива проверки не биха могли да доведат до никакви правни последици чрез акт на Прокуратурата, тъй като тя не притежава общо правомощие да оспорва незаконосъобразни действия. В областта на гражданския процес възлагането на подобни проверки извън висящо съдебно производство пък е безпредметно, тъй като по делата, по които участва прокурор сезирането винаги ще е от заинтересовано лице или пък по вече започнало административно производство по сигнал на водещия го орган (най-често – социалните служби).
От друга страна изискването на информация за незаконосъобразни действия не е ограничено до такива действия само на администрацията, а на всички правни субекти. Така излиза, че Прокуратурата може да търси документи от други публични органи например за договорно неизпълнение, което също е незаконосъобразно действие. За подобен случай обаче българската държава обаче вече е осъдена за действия, противоречащи на международните ѝ задължения по Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи по цитираното по-горе дело Zlínsat, spol. s r.o., с/у България.
При това положение уреденото в чл. 145, ал. 1, т. 3, предл. трето ЗСВ правомощие на прокурорите да искат информация или извършване на проверки за разкриване на „незаконосъобразни действия“, които не съставляват престъпление, не служи за упражняване на конституционните правомощия на съдебната власт, но пък може да доведе до злоупотреби, вече нанесли финансови щети на държавата. Това означава, че разпоредбата противоречи на конституционните правомощия на Прокуратурата и следва да се обяви за противоконституционна.
- Възлагане на ревизии от прокурора:
Понятието „ревизия“ в действащото законодателство има само едно правно значение – производство на данъчната администрация за установяване на данъчни задължения. Доколкото при подобна ревизия може да се установяват данни за данъчни престъпления, Прокуратурата би могла да използва резултатите в дейността си. От друга страна обаче данъчни престъпления могат да се разкрият и при данъчна проверка, която няма белезите на ревизия. Разликата между двата института е, че ревизионното производство е значително по- тежко, резултатите от него на самостоятелно основание подлежат на съдебен контрол, и поради това то носи значително повече разходи на данъчните органи за извършване на съответните действия и особено за изготвяне на изискуемите се при ревизия доклади и актове. Често извършването на цялостна ревизия с влязъл в сила акт може да се проточи и повече от давностните срокове за разследване на престъпления.
С оглед на изложеното е разумно да се предположи, че изпълнителната власт в лицето на данъчната администрация следва да преценява за всеки отделен случай дали е целесъобразно да извършва ревизия. Издавайки задължителни указания за такава, прокурорът би се намесил в политиката на данъчните власти, свързана и с оптимално използване на наличните финансови и човешки ресурси. При това положение изглежда, че правомощието на прокурора да разпорежда извършване на ревизия навлиза в преценката на изпълнителната власт и на това основание и в тази част чл. 145, ал. 1, т. 3 ЗСВ следва да се обяви за противоречащ на Конституцията.
- Налагане на мерки за предотвратяване на закононарушения:
На първо място Прокуратурата няма законови правомощия да дава общи становища кои действия, които не показват белези на престъпление от общ характер, са закононарушения. Преценката за това е дадена или на администрацията в рамките на санкционните ѝ правомощия, или на гражданския съд. Не съществуват и предвидени в текущото законодателство мерки, които прокурорът може да налага, за да предотврати нарушения, които не съставляват престъпление.
Такива правомощия законът дава на редица административни органи – превантивни принудителни административни мерки за спиране на множество различни по вид действия или бездействия в различни сфери. Превенцията на престъпността пък изрично е правомощие на Министерството на вътрешните работи съгласно чл. 2, 14 и З0а ЗМВР. Следователно става въпрос за специфичен етап от дейността на множество различни органи в рамките на предметната им компетентност. Това е дейност по упражняване на политики в интерес на постигане на определени цели на общественото развитие. Както вече беше посочено, подобни функции се възлагат по принцип на изпълнителната власт, а не на органи на съдебната власт.
От друга страна с решението на Европейския съд за правата на човека по делото Zlínsat, spol. s r.o., с/у България вече е констатирано, че превенцията на евентуални правонарушения, извършена без възможност на засегнатата страна ефективно да отговори, противоречи на принципите на правораздаването и може да доведе до международна отговорност на държавата.
Следователно всякакви разпоредби, които дават на Прокуратурата правомощия да препятства дейност, която не е престъпна, би следвало да се смятат за противоречащи на модела на разделение на властите, и следователно са противоконституционни, както е и чл. 145, ал. 1, т. 6 ЗСВ в атакуваната му част.
В. Становище
В заключение Съюзът на съдиите в България предлага чрез Управителния си съвет да се уважи изцяло в допуснатата му за разглеждане по същество част искането по конституционно дело № 18 по описа за 2022 година на Конституционния съд.
[1]Виж Светослав Велчев, „Прокурорският надзор.Произход, развитие, функции“, Второ издание 2021г., Издателство на Нов български университет, стр.162: „Нашият прокурорски надзор е от френски тип, и то не само по устройство, но и по отношение на функцииите“
[1] Виж Светослав Велчев, „Прокурорският надзор.Произход, развитие, функции“, Първо издание:София, печатница „Гладстон“ 1928г.; Второ издание 2021г., Издателство на Нов български университет, стр.217: „По отношение на несъдебните органи тя [законоохранителната дейност] се заключава в наблюдение, щото полицията и другите власти да изпълняват обязаностите си по съдействие на правосъдието и в привличане на виновните към отговорност“.
[2] Пак там, стр.271: „Лицата от прокурорския надзор винаги трябва да помнят, че полицията се намира на тяхно подчинение само когато извършва действия по откриване на престъпленията, събирането на доказателствата по тях и залавянето на престъпниците и когато е задължена да дава съдействие на съдебната власт.:, стр.263: „Що се отнася до административните длъжностни лица и техните действия по управлението, те не се намират под управлението на прокурора, а под надзора на административните началници до съответветните министри (чл.2, 3, 5 и 33 от З.А.П.) Тези техни действия могат да бъдат отменяни и изменяни само от началството, а в предвидените от закона случаи – от административния съд. Прокурорът тук може да действа само като орган на углавното преследване на общо основание.“
