DeFakto.bg DeFakto.bg
Няма съмнение, че Конституцията от 1991 г. се разделя с идеологически оцветената идея за „общия надзор“ на т.нар. единна централизирана прокуратура, казва доц. д-р Деяна Марчева, преподавател в Нов български университет в правно мнение по дело №18 на КС. Делото бе образувано по искане на МС за установяване нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa paзпopeдби oт Зaĸoнa зa cъдeбнaтa влacт, ĸoитo допускат пpoĸypaтypaтa дa възлaгa нa cъoтвeтнитe opгaни „действия“, „и ревизии“ , ĸaĸтo – „или друго закононарушение“, c ĸoитo ce paзшиpявaт нeдoпycтимo пpaвoмoщията й.
Тезата на искането е, че проверките във всички сфери на управление и на всички нива, които възлага главният прокурор, на практика „възкресяват“ отменения през 1991 г. с новата Конституция общ надзор за законност. Koнĸpeтнo иcĸaнe, което КС допусна за разглеждане е за „отмяна“ на paзпopeдбaтa нa чл. 145, aл. 1, т. 3 в чacттa oтнocнo дyмитe „и дeйcтвия“ и „и peвизии“ и т. 6 в чacттa oтнocнo дyмитe „или дpyгo зaĸoнoнapyшeниe“ oт Зaĸoнa зa cъдeбнaтa влacт ĸaтo пpoтивopeчaщa нa чл. 127, т. 5 oт Koнcтитyциятa.
Конституционното понятие за „надзор“ като правомощие на прокуратурата е заключено в рамките на наказателния процес (разследване и изпълнение на
наказания), а що се отнася до надзора за законност на Главния прокурор върху дейността на всички прокурори, този надзор е вътрешнослужебен контрол в рамките на прокуратурата и в този смисъл е ирелевантен към въпроса, поставен за разглеждане пред КС в настоящото конституционно дело, казва доц. Марчева.
„Границите на прокурорският надзор за законност са очертани от конституционните принципи на правовата държава и разделението на властите „, посочва тя и заключава, че оспорените разпоредби излизат извън правомощията на прокурора по чл. 127 от КРБ.
Доц. Марчева стига до този извод чрез обстоен преглед на законодателство в различни области на право, в които понятията “ дeйcтвия“ и „и peвизии“ или „друго закононарушение“ са употребени за други цели и има опровомощени регулаторни органи, които да ги извършват.
Изброява, например: “ Съгласно чл. 110. ал. 2 от ДОПК, ревизията е съвкупност от действия на органите по приходите, насочени към установяване на задължения за данъци и задължителни осигурителни вноски. За резултатите от ревизията се съставя ревизионен акт.
Съгласно чл. 110, ал. 3 от ДОПК, проверката е съвкупност от действия на органите по приходите относно спазването на данъчното и осигурителното законодателство. С проверка могат да се установяват определени факти и обстоятелства от значение за задълженията за данъци и задължителни осигурителни вноски, без обаче да се установяват тези задължения на проверяваното лице. Проверката по ДОПК се извършва от органите по приходите, без да е
необходимо изрично писмено възлагане и за резултата от нея се съставя протокол, когато в закон не е предвиден актът, с който тя трябва да завърши.
В други закони, например Закона за държавната финансова инспекция, Закона за сметната палата и т.н. също се предвиждат разнообразни форми и производства на административен и финансов контрол, в рамките на които се извършват „проверки“, „финансови инспекции“ или „инспекционна дейност“ (чл. 10 от Закона за държавната финансова инспекция), различни видове „одити“ (чл. 5 от Закона за сметната палата) и т.н.
Съгласно чл. 127 от НПК, писмени доказателствени средства са и други документи, включително ревизионните актове, с които са установени данъчни задължения и задължения за задължителни осигурителни вноски и приложените към тях ревизионни доклади, както и докладите по чл. 19 от ЗДФИ от извършени финансови инспекции и одитните доклади по чл.58 от ЗСП и приложените към тях документи.
Очевидно е, че правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ на прокурора е свързано със събирането на доказателства по НПК, който признава за писмени доказателствени средства актовете и документите, с които завършват различни форми на административен и финансов контрол, като в тази дейност се включват не само „ревизии“, но и „финансови инспекции“, „одити“ и др. В случая законодателят по чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ очевидно няма за цел да ограничава правомощията на прокурора до иницииране на проверка или ревизия по смисъла на ДОПК. Употребата на множеството число на термините – „проверки“ и „ревизии“ насочва към всички възможни форми и производства на административен и финансов контрол, в рамките на които могат да се установят задължения или факти и обстоятелства от значение за тяхното възникване. Доколкото в рамките на такива производства могат да се произведат писмени доказателствени средства по смисъла на чл. 127 от НПК, в правомощията на прокурора е да насочи разследването към събирането на такива доказателства в наказателния процес. В този контекст няма как да се обоснове, че с понятието „ревизии“ правомощията на прокурора излизат извън конституционните рамки на чл. 127 от КРБ.
„Всъщност гражданското право не борави с термина „незаконосъобразни действия“, отбеляза Марчева. В този контекст логично възниква въпроса дали и в какви случаи прокурорът следва да има правомощията по чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ да възлага проверки и ревизии при данни за „незаконосъобразни действия“, различни от „незаконосъобразни актове“, анализира тя.
Оборва с факти възможността за това: В ГПК се предвижда, например, задължителното участие на прокурора в делата за поставяне под пълно или ограничено запрещение (чл. 336, ал. 2 от ГПК). В рамките на това дело се установява наличието на слабоумие или душевна болест на едно лице, в резултат на което то не може да се грижи за своите работи. Очевидно е, че предметът на тези дела не включва факти, които да могат да бъдат предмет на установяване в проверки или ревизии, които прокурорът може да възложи на компетентни органи, за да събира доказателства във връзка с участието си в такъв тип граждански дела.
Съгласно чл. 537, ал. 3 от ГПК. едно от общите правила за охранителните производства, прокурорът може да предяви иск за отмяна на издаден „акт’, когато е постановен в нарушение на закона в рамките на охранително производство. Тук очевидно става дума за незаконосъобразни актове, не и за незаконосъобразни действия в гражданскоправен контекст..
В производството за обявяване на отсъствие и смърт по чл. 549 и сл. от ГПК също участва прокурор, но и в този контекст няма никаква логика това участие да е обусловено от данни за незаконосъобразни действия, които да изискват прокурорът да възлага проверки и ревизии, защото такава фактология е напълно извън предмета на делото.
Съгласно ЗЮЛНЦ, прокурорът може да инициира и участва в производства за отмяна на решения на юридически лица с нестопанска цел или да иска прекратяването им. В случая на искане на прокурора за отмяна на незаконосъобразно решение на сдружение с нестопанска цел по чл. 25, ал. 6 във вр. ал. 4 от ЗЮЛНЦ, очевидно се касае за отмяна на незаконосъобразен акт, защото всяко решение е волеизявление. В този контекст не е необходимо в правомощията на
прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ да се добавя и понятието „действие*, защото то не допълва с нищо съдържанието на понятието „незаконосъобразен акт“ в контекста на гражданските дела. В този смисъл, дори когато прокурорът преценява дали е налице основание за прекратяване на юридическо лице с нестопанска цел по чл. 13 от ЗЮЛНЦ, например „извършва дейност, която противоречи на Конституцията, на законите и на добрите нрави“ (чл. 13, ал. 1, т. 3, б. „б“ от ЗЮЛНЦ). Дейността на юридическото лице във всички случаи намира израз в неговите волеизявления, т.е. сделки, актове.
Аналогични аргументи са приложими и към исковете на прокурора за прекратяване на капиталови търговски дружество – на ООД (чл. 155, т. 2 от ТЗ), на АД (чл. 252, ал. 1, т. 4 от ТЗ).
Основанието за прекратяване е съответно посочено от законодателя – за ООД, ако неговата дейност противоречи на закона, за АД, ако „преследва забранени от закона цели“. Във всички случай „дейността“ на този вид юридическо лице и „целите“, които преследва се установяват на базата на сделките, които извършва, а също и волеизявленията на неговите органи. Същите спокойно се класифицират като „актове“.
Що се отнася до възможността на прокурора да иска обявяване на недействителност на търговско дружество, основанията за това са изчерпателно
посочени в чл. 70 от ТЗ, – липсва учредителен договор или не е съставен в предписаната от закона форма, предметът на дейност на дружеството противоречи на закона или на добрите нрави, учредителният договор или уставът не съдържат определени законови реквизити, не е внесена предписаната от закона част от капитала, и др.
В обобщение Марчева посочва: След като гражданското право не борави с термин „незаконосъобразни действия“, и след като законовата уредба за участието на прокурора в административните и граждански дела не въвежда институт „незаконосъобразни действия“ като самостоятелно основание за това участие, то включването му в контекста на правомощията на прокурора по чл. 145, ал. 1, т. 3 от ТПК създава двусмислие и неяснота относно основанието за упражняването им.
Такава законова неяснота създава условия за произвол и в този смисъл е в нарушение на конституционния принцип на правовата държава, обобщва доцентът.
Следователно разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ в частта „и действия“ е противоконституционна, тъй като противоречи на чл. 127 КРБ и на конституционния принцип на правовата държава, е заключението на Деяна Марчева.
За разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 6 от ЗСВ в частта „или друго закононарушение“
Правомощието по чл. 145, ал. 1, т. 6 от ЗСВ „да прилага предвидените от закона мерки при наличие на данни, че може да бъде извършено престъпление от общ характер или друго закононарушение“ е всъщност правомощие за предотвратяване извършването на престъпления от общ характер или друго закононарушение“. В случая искането на вносителя МС е само за установяване на противоконституционност на правомощията, които касаят превантивна дейност на прокуратурата по отношение на „друго закононарушение“.
След като конституционната рамка на способите, чрез които прокуратурата изпълнява своята функция да следи за спазване на законността, не включва никаква превантивна дейност, включително за предотвратяване на извършването на престъпления, на по-силно основание противоконституционно е тази дейност да се простира до т.нар. „други закононарушения“.
Самото понятие „други закононарушения“ е изключително широко и включва всевъзможни видове правонарушения, вкл. административни нарушения, финансови нарушения, правонарушения в гражданското право (деликти, нарушения на императивни норми на гражданските и търговските закони и т.н.), нарушения на счетоводното законодателство и т.н. Изначално безкрайно широкия обхват на понятието „друго закононарушение“, при това, което „може да бъде извършено“, т.е. все още не е факт в правния мир, е несъвместимо с конституционния принцип на правовата държава, особено когато става дума за упражняване на правомощия на държавния обвинител, които по дефиниция следва да бъдат ограничени и да изключват всякакъв произвол, защото той разполага с огромен арсенал от репресивни „мерки“, засягащи основни човешки права и свободи.
В заключение, моето правно мнение е, че разпоредбите на чл. 145, ал. 1, т. 3 от ЗСВ в частта ..и действияк\ и на чл. 145, ал. 1, т. 6 от ЗСВ в частта „или друго закононарушение“ са противоконституционни, защото излизат извън конституционно установените граници на чл. 127 от КРБ и противоречат на конституционния принцип за правовата държава.
Пълният текст на правното мнение тук
