DeFakto.bg DeFakto.bg
Изложение на конференция на тема : „Върховенството на закона и конституционната идентичност на Европейския съюз
Павлина Панова, председател на КС
Членството на Република България в Европейския съюз (ЕС) води със себе си вграждането на общностното право в националния правен ред. То несъмнено вече е утвърдило положението на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС (ПЕС), включително и свързаните с тази функция отговорности. В тях се проектира имащият конституционен ранг ангажимент на РБ към ЕС – държавата да участва в неговото изграждане и развитие съгласно чл.4, ал.3 от Конституцията. Проява на този ангажимент е и задължението на националните съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право (съгласно принципите на лоялно сътрудничество и ефективност в чл.4, ал.3 и чл.19, пар.1 ал.2 от Договора за ЕС (ДЕС)) при спазване на основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби, за което всяка държава членка доброволно се е съгласила и приема да изпълнява и прилага. Последица от това е и задължението за съответстващо на правото на ЕС тълкуване на попадащите в неговото приложно поле вътрешни правни норми в изпълнение на принципа на ефективност на правото на ЕС (чл. 19, § 1, ал. 2 ДЕС).
Всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно да провери дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му или по друг начин е свързана с него), и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие. Ако съответстващо на правото на ЕС тълкуване на приложимата вътрешна правна норма се окаже невъзможно, тъй като би противоречало пряко на смисъла на нормата (тълкуване contra legem), е налице противоречие, при което вътрешната правна норма трябва да бъде оставена неприложена, без да се иска или изчаква отмяната на тази разпоредба по законодателен или друг конституционно предвиден ред (Съд на ЕС, дело A c/у B и др., C-112/13).
Като съд в държава членка на ЕС, макар и извън системата на общите и специализирани съдилища, българският Конституционен съд не остава изолиран от сътрудничеството със Съда на ЕС в стремежа за осъществяването на главната цел на СЕС – постигане на унифицирано и еднакво прилагане на ПЕС. С оглед признатата му конституционна компетентност да се произнася по съответствието на законите с Конституцията на страната КС е поставен в ситуация, в която законите, действащи в области, регламентирани от ПЕС,
трябва да съответстват не само на Конституцията, но и на правото на ЕС
Европейските конституционни съдилища са в същата ситуация – техният контрол за конституционосъобразност не изчерпва основанията за валидността и приложимостта на даден закон, когато той попада в приложното поле на ПЕС. Дори и КС да е приел даден закон за съответен на Конституцията, въпросът за валидността му включва и контрол за съответствието му с европейското право, компетентността за осъществяването на който е на СЕС. По този начин по необходимост конституционните съдилища на държавите членки, дори и самите те да не отправят ПЗ, и СЕС се оказват сътрудници в една обща мисия – утвърждаване в националното право на валидни закони и унифициране на ПЕС, а като общ резултат – утвърждаване на върховенството на правото на национално и на европейско ниво.
В практиката си СЕС многократно е бил провокиран да се произнася по въпроса как се съотнася контролът за валидност на един закон в национален и наднационален мащаб и блокира ли националният конституционен контрол, приел един закон за конституционосъобразен, възможността за проверката му за несъответствие с норма на ПЕС.
По дело Melki и Abdeli[1] СЕС е бил сезиран с преюдициален въпрос от френски съд със следното съдържание: „допуска ли чл. 267 ДФЕС правна уредба, като националната на Франция, доколкото тя задължава юрисдикциите да се произнесат с предимство по сезирането на Конституционния съвет с поставения им въпрос за конституционност, когато този въпрос е свързан с противоконституционността на вътрешноправна норма поради противоречието й с разпоредбите на правото на Съюза?“. На този въпрос СЕС е дал следния отговор: „член 267 ДФЕС не допуска правна уредба на държава членка, с която се въвежда производство за инцидентен контрол за конституционност на националните закони, когато приоритетът на това производство може да попречи — както преди изпращането на въпроса за конституционността до националната юрисдикция, която упражнява контрол за конституционност на законите, така и евентуално след решението на тази юрисдикция по въпроса — на всички останали национални юрисдикции да упражнят правото, съответно да изпълнят задължението си да сезират Съда с преюдициални въпроси“. По този начин СЕС заявява, че в държавите, в които съществува, приоритет на производството за инцидентен контрол за конституционността на национален закон, съдържанието на който се свежда до транспонирането на императивните разпоредби на директива на Съюза, не може да засяга компетентността на Съда на ЕС, който единствен има право да установи невалидността на акт на Съюза, и в частност на директива, доколкото тази компетентност е предоставена, за да се обезпечи правната сигурност, като се осигури еднакво прилагане на правото на Съюза (вж. в този смисъл Решение от 22 октомври 1987 г. по дело Foto-Frost, 314/85, Recueil, стр. 4199, точки 15—20, Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA, C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 27, както и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Lucchini, C‑119/05, Сборник, стр. I‑6199, точка 53).
По скорошно дело RS[1] СЕС е следвало да отговори на следния въпрос, зададен от румънски съд: „ член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 2 ДЕС и член 47 от Хартата трябва ли да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба или практика, съгласно която общите съдилища на държава членка нямат правомощие да проверяват за съвместимост с правото на Съюза национално законодателство, за което конституционният съд на тази държава членка е обявил, че е в съответствие с национална конституционна разпоредба, която изисква да се спазва принципът на предимство на правото на Съюза.“ В решението си СЕС разсъждава, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС допуска национална правна уредба или практика, съгласно която по силата на националното конституционно право общите съдилища на държавата членка са обвързани от акта на конституционния съд на тази държава членка, който обявява определено национално законодателство за съобразено с конституцията на посочената държава членка. Това обаче не би могло да е така, когато прилагането на подобна правна уредба или практика предполага изключване на всякаква компетентност за общите съдилища да преценяват съвместимостта с правото на Съюза на национално законодателство, за което конституционният съд на тази държава членка е обявил, че е в съответствие с национална конституционна разпоредба, която закрепва предимството на правото на Съюза. Нещо повече СЕС изтъква, че „по силата на принципа на предимство на правото на Съюза позоваването от държава членка на разпоредби на националното право, макар и да са конституционни, не би могло да засегне единството и ефективността на правото на Съюза. Всъщност съгласно трайно установената съдебна практика действието на принципа на предимство на правото на Съюза обвързва всички органи на дадена държава членка, без националните разпоредби, в това число и конституционни, да могат да са пречка за това (решения от 17 декември 1970 г., Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, т. 3, и от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, EU:C:2021:1034, т. 251).“ С оглед на тези аргументи СЕС дава отговор на преюдициалния въпрос „Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 2 и член 4, параграфи 2 и 3 ДЕС, с член 267 ДФЕС и с принципа на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба или практика, вследствие от която общите съдилища на държава членка нямат правомощие да проверяват за съвместимост с правото на Съюза национално законодателство, за което конституционният съд на тази държава членка е обявил, че е в съответствие с национална конституционна разпоредба, която изисква да се спазва принципът на предимство на правото на Съюза.“
Българският Конституционен съд последователно през годините следва процес на вграждане в установената конструкция на сътрудничество със СЕС, като през последната година и половина последователно постанови няколко акта, с които обективира своята позиция за произнасяне по конституционосъобразносттта на норми, попадащи в приложното поле на ПЕС, които бяха предшествани от нормативно закрепване в устройствения правилник на Съда на задължение за националните съдилища, които го сезират.
Особената хипотеза, провокирала тази политика на КС, е заложена в разпоредбата на чл. 150, ал.2 от КРБ, съгласно която „когато установят несъответствие между закона и Конституцията, ВКС или ВАС спират производството по делото и внасят въпроса в КС“. Същевременно ВКС и ВАС са национални юрисдикции в България, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, и като такива съгл. чл. 267, пар.3 ДФЕС са длъжни да сезират Съда на Европейския съюз, ако пред тях бъде повдигнат въпрос за тълкуване на първичното право на ЕС или за валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. В Правилника за организацията на дейността на КС съществуваше разпоредба (чл. 18, ал.3)[1], която изискваше от ВКС и ВАС, когато сезират КС с искане за обявяване на противоконституционност на закон, да посочват и представят доказателства за обстоятелствата, върху които то се основава. В практиката на Конституционния съд през годините се беше утвърдило изискването към съдилищата да посочват приложимото право по делото, като изискване за редовност на искането, с оглед обосноваването на правен интерес от сезирането на КС.
Конституционният съд трайно отстоява в практиката си[2] своята позиция, че изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги, когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС и особено когато представлява акт по транспониране на съюзна директива и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система. Тази преценка от сезиращ по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект (съдебен състав на ВКС/ВАС) попада също така в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция.
Конституционният съд приема, че искането до конституционната юрисдикция в тези случаи следва да съдържа преценката на сезиращия субект относно приложимото право, което включва и съображения и доводи за съответствие/несъответствие с ПЕС, тъй като тази преценка аргументира приложимото право в съдебното производство пред него. Едва след като определи приложимото право, националният съд може да прецени дали да сезира Конституционния съд – т.е. от неговата компетентност е, по смисъла на чл.150, ал.2 от Конституцията в очертания по – горе контекст, пръв да прецени приложимото право.
Въпреки така отстояваната практика на КС,
съдилищата нямаха практика да обосновават в исканията си „приложимото право“ в контекста на ПЕС
– до каква степен разпоредбата, която те считат за противоконституционна, попада в приложното поле на ПЕС и дали тя е в съответствие или не с него. Това предизвика промяна в чл. 18, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Конституционния съд (ПОДКС), която изрично конкретизира какво е разбирането на КС за „посочване на приложимото право“ в искането, с което той се сезира. Така, считано от 06.11.2021 г. чл. 18, ал.3 придоби следното съдържание: „Искане от Върховния касационен съд или Върховния административен съд, направено във връзка с производство пред тях, трябва да съдържа аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на Европейския съюз, когато оспорената разпоредба или акт е в приложното му поле“[3]. Спазването на това изискване е може би най-същественото условие за допустимост на исканията за проверка на конституционосъобразност на закон, постъпващи от върховните съдилища.
Знаково произнасяне на КС с оглед допустимостта на производство пред него с правно основание чл. 149, ал.1, т.2 КРБ, инициирано от върховен съд, е Определение № 2/24.02.2022 г. по к. д. № 15/2021 г. В него Съдът прие, че: „Задължението на националните съдилища, като съдилища и по ПЕС, да преценяват съответствието на национална правна норма, приложима за произнасянето им в съдебното производството пред тях, със съюзното право, когато същата попада в неговото приложно поле, и да предприемат всички свързани с това действия (включително и ако е необходимо да сезират СЕС за изясняване смисъла на съюзната правна норма, както и да извършат възможно най – близко до нейния смисъл и обхват тълкуване на релевантната национална норма), се поражда с влизането в сила на Договора за присъединяване на Република България към ЕС. С него българската държава доброволно приема всички ценности, целите на Съюза, достиженията на правото на Съюза, включително основополагащите за ЕС принципи какъвто е принципът на лоялно сътрудничество, установен в разпоредбата на чл.4, пар.3 във връзка с чл. 19, пар.1, ал.2 от Договора за ЕС (ДЕС). Ето защо разпоредбата на чл.18, ал.3 ПОДКС само обективира на плоскостта на конституционното производство това вече съществуващо задължение на сезиращия съд, на основание чл.150, ал.2 от Конституцията, а не го поражда. Това задължение за националните съдилища възниква, следователно, далеч преди влизането на тази разпоредба в сила и означава те да установят приложимото право, което е в обхвата на тяхната правосъдна функция и като съдилища по ПЕС в държавите членки на Съюза. То възниква независимо и преди сезиращият субект по смисъла на чл.150, ал.2 от Конституцията – съдебен състав на ВКС/ВАС – да реши да сезира националната конституционна юрисдикция.“
Следователно преценката на приложимото право по конкретно дело задължава съдилищата не само да индивидуализират националната правна норма, относима в конкретния казус, но и да преценят нейното съотнасяне към ПЕС, ако тя попада в неговото приложно поле. Именно такава преценка ще позволи на съдебните състави по делата да преценят дали националната норма противоречи на ПЕС и, ако това е така, да я оставят неприложена, като приложат директно норма от ПЕС. В тези случаи националната норма няма да бъде приложимо право и не би стоял въпросът за нейната противоконституционност, поради което и няма необходимост от сезиране на КС. Ако все пак правоприлагащият съд смята, че попадайки в приложното поле на ПЕС, националната норма изисква тълкуване на първичното право или тълкуване и произнасяне по валидността на вторичното право на Съюза, за да се провери нейната приложимост, този съд ще трябва да упражни правомощието си по чл. 267, пар.3 ДФЕС. В този случай отново въпросът за приложимото право ще трябва да бъде решен преди сезирането на КС. Българският КС приема[1] че „… неизпълнението на дължимото ipso jure от компетентния национален съд, в случаи на несъответствие с ПЕС на националната правна норма, релевантна за произнасянето му в съдебното производство пред него (когато встъпва в ролята на сезиращ субект на основание чл.150, ал.2 от Основния закон преди това дължимо да бъде изпълнено), поставя в риск спазването на принципа на еднакво и ефективно прилагане на ПЕС и в частност – на ефективната защита на фундаменталните права, което съюзният правен ред гарантира в степен, съпоставима с конституционните стандарти на държавите членки на ЕС.“
Конституционният съд с оглед тази своя позиция отстоява, че когато е сезиран преди съставът на националния съд да е определил приложимото право по реда, посочен преди малко, то за КС остава неяснота относно релевантната за решаването на правния спор правна уредба. В такива случаи КС счита, че искането до него
е направено преждевременно, поради което го отклонява и прекратява производството по делото, като го връща на вносителя
Това прекратяване не представлява пречка КС да бъде сезиран отново, след като вносителят на искането направи надлежна преценка за приложимото право. По този начин КС демонстрира желание да се въздържи от произнасяне с оглед съобразяване с правомощията на СЕС за гарантиране единството на правото на ЕС, като предоставя възможност на националните съдилища при необходимост с приоритет да инициират процедурата по чл. 267 ДФЕС.
Това времево предимство при отправянето на преюдициално запитване до СЕС не възпрепятства последващото повдигане на въпрос за противоконституционност пред КС, когато СЕС заключи, че националната норма е съвместима с ПЕС, тъй като едната и другата юрисдикция имат различни сфери на дейност. След като
Съдът на Европейския съюз се е произнесъл положително по преюдициалното запитване, което му е било представено за разглеждане, като е обявил, че националната правна норма е съвместима с правото на Европейския съюз, тогава вече няма никакво съмнение, че правната норма е „приложима в случая“. От тази гледна точка няма пречка съдебният орган да повдигне въпроса за нейната противоконституционност и в крайна сметка Конституционният съд да се произнесе по конституционността на тази норма.
Намирам, че възприетата практика на КС, все по-ясно очертаваща се напоследък, е израз на сътрудничество, макар и непряко, между него и СЕС. Така оформилата се позиция на конституционната юрисдикция – да се въздържи от произнасяне за противоконституционност, когато има вероятност една норма да е в приложното поле на правото на ЕС, е израз на стремежа, а и задължението на КС да насърчава диалога между националните съдилища на България и Съдът на ЕС.
[1] Определение от 24. 2. 2022 г. по к. д. № 15/2021 г.
[1] До 06.11.2021 г.
[2] Решение № 14 от 12.10.2021 г. по к. д. № 14/2020 г., Определение от 24. 2. 2022 г. по к. д. № 15/2021 г., Решение № 5 от 14.06.2022 г. по к. д. № 13/2021 г.
[3] ДВ, бр.91 от 2021 г
[1] Дело С – 430/21, решение от 22.02.2022 г.
[1] Съединени дела С – 188/10 и С – 189/10, решение от 22.06.2010 г.
София, 17 февруари 2023 г. Акцентите са на Де Факто
