DeFakto.bg DeFakto.bg
Петър Обретенов
48 -ото Обикновено народно събрание (ОНС) завеща на следващото 49 – ото НС разрешаването на проблема с отговорността на главния прокурор, от което зависи не само изпълнението на решението на ЕСПЧ по казуса Колеви срещу България, но и на ангажиментите ни по Плана за възстановяване и устойчивост, а индиректно: на приобщаване на България към важни институции на ЕС – Шенген, Еврозоната.
Наследството е обременително. В него се включват множество напразни , ялови опити да се разреши този проблем, някои от които завършиха и с конституционен крах.
Такъв беше законопроекта на правосъдния министър от предходното редовно правителство Даниел Кирилов, предвиждащ фигурата на прокурор по разследването срещу главния прокурор, който да е прокурор извън структурата на прокуратурата и да е изключен от контрола за законност осъществяван от главния прокурор, по силата на чл. 126, ал.2 от Конституцията.
Гласуваните промени в НПК и ЗСВ , с които беше одобрен този законопроект бяха обявени за противоконституционни с решение № 7/ 11.05.2021 г. по КД № 4/ 2021 г. на КС. Мотивите му са изключително ценни, тъй като се опират, обобщават и обогатяват практиката на КС по редица принципни положения за устройството на съдебната власт като каква е характеристиката на тази власт и в какво се състои нейната независимост.
КС констатира, че с измененията на ЗСВ и НПК е създаден, непредвиден в Конституцията самостоятелен, едноличен, държавен орган с извънреден характер”, „в отклонение със структурата на съдилищата и съответстващата й структура на прокуратурата”.
За преодоляване на този неуспех се работи много и се лансираха проекти от различни правителства – редовни и извънредни, както и от политически партии. В момента, в най – напреднала фаза е законопроектът на МС на служебния министър на правосъдието Крум Зарков, приет на първо четене от 48 НС Материята е уредена в самостоятелна, доста обемиста глава от НПК с наименование „ Особени правила за разглеждане на дела за престъпления от общ характер извършени от главния прокурор или срещу негов заместник”. Тя предвижда, съвсем схематично казано, разследването да се извършва от наказателен съдия с ранг на съдия от ВКС, избран на принципа на случаен подбор, по списък на съдии от наказателните отделения на ВКС апелативни и окръжни съдилища, одобрен предварително от ОС на наказателните колегии на ВКС. Той се назначава от прокурорската колегия на ВСС за прокурор във Върховна касационна прокуратура, който ръководи конкретното разследване. Предвиден е негов заместник, както и назначаване на прокурор, който упражнява контрол върху действията му.
Предимството на този законопроект е, че начинът за избирането и назначаването на съдия за прокурор за разследването имат за цел максимално да гарантират неговата независимост и безпристрастност. С това, като че ли, се елиминира основният мотив на КС да обяви предвидения в законопроекта на Кирилов прокурор по разследването за непредвиден в Конституцията орган, в отклонение от структурата на прокуратурата. Срещу този законопроект може да има възражения както от чисто практически характер, така и от конституционносъобразност.
Предвидена е усложнена процедура изискваща взаимодействие между различни институции и длъжностни лица, което крие риск от конфликт между тях, или, най – малко, от липса на синхрон. Не е ясно, например, длъжна ли прокурорската колегия на ВСС да назначи този прокурор по разследването, конституционносъобразно ли е това, как ще вземе решение и с какво мнозинство.. Практически трудности ще има и с извършването на следствените действия, доколкото е необходимо съдействието на следствени органи, които са във функционална и йерархическа зависимост от други органи и длъжностни лица.. И накрая, проблематично е дали напълно се елиминира съображението на КС, че се създава орган непредвиден в Конституцията.
Това са въпросителни, които евентуално стоят пред 49 НС, ако законопроектът отново бъде внесен, тъй като приемането му на първо четене от 48 НС няма правен ефект.
Необходимо ли е обаче да се предвиди такава сложна процедура по отношение на едно длъжностно лице и то за евентуално негово деяние осъществяващо състав на престъпление от общ характер?
Законопроектите, които коментирах, са в отговор на задължението за българската държава, произтичащо от решението на ЕСПЧ по делото „ Колеви с/у България”: да се намери механизъм за търсене на отговорност от главния прокурор, предвид на констатацията на съда, че българската конституция и законодателство, не позволяват да се упражнява институционален контрол върху действията на това длъжностно лице.
Идеята в тези законопроекти е да се намери орган или длъжностно лице, които да имат правомощия, които позволяват да се елиминира функционалната и фактическа зависимост от главния прокурор, на органите и длъжностните лица, които единствени, според Конституцията и НПК, могат да разследват и повдигат обвинения.
Както изтъкнах по – горе, правният механизъм за осъществяване на тази цел е свързан с доста сложни конструкции, от естество да причинят проблеми при приложението им, които са на ръба на конституционносъобразност. От логична гледна точка, ако се изразя с медицинска терминология, те лекуват симптомите на заболяването, но не и причината за същото. Поставен в правен аспект проблемът изисква промяна на правната рамка, която позволява съществуването на такава безконтролна фигура, която не е в съответствие не само с универсалните принципи на европейските правни системи, но и с основните начала на българската конституция и по – конкретно: с принципа за разделение на властите, в който иманентно се съдържа изискване за баланси, за взаимен контрол и възпиране. Този извод следва от решението на ЕСПЧ по делото „ Колеви с:/у България+, както и в многобройни други становища и препоръки на ЕК, на ЕП, на Съвета на Европа, на Венецианската комисия и много други органи и организации.
Решаването на този проблем е на конституционно ниво, какъвто е изводът на КС в коментираното по – горе решение № 7 по КД № 4/ 2021 г., с който съм напълно съгласен.[1]
Опит за такова разрешение беше направен с третата поправка на Конституцията през 2006 г. с новата ал. 4 на чл. 129 предвиждаща възможност за освобождаване от НС от длъжност не само на главния прокурор, но и на председателите на ВКС и ВАС при „ тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и на действия, които накърняват престижа на съдебната власт”. Тази разпоредба беше отменена с решение на КС № 7/13.09.2006г. по КД № 6/ 2006 г. с мотива, че „не се вписва в модела на правовата държава” и противоречи на принципа за разделение на властите, а освен това, би довело „до неразрешими проблеми” в отношенията между НС и ВСС, които вземат аналогични кадрови решения. Според мен, изразените особени мнения (ОМ) по това решение звучат много по убедително и те са особено актуални след последвалите събития, които поставиха на дневен ред въпроса за търсене на отговорност на главния прокурор. Смятам, че идеята, върху която почива нормата на чл. 129, ал.4 на Конституцията не е окончателно погребана с отмяната й от КС, стига да се прецизира в посока на по – добър баланс между институциите на държавната власт, което задължително изисква решението за освобождаване от длъжност да не е прерогатива изключително на НС, а да е резултат от взаимодействието между законодателната и съдебна власт, с участието и на президента. Би могло, например, НС да има само последна дума чрез гласуване с квалифицирано мнозинство, ( а защо не и падащо мнозинство, по аналогия на чл.155,ал. 2,) а инициативата за това действие да може да изхожда или да вземат участие при решаването му и други държавни органи: ВСС, президент. Разбира се, това, което казвам е само подхвърляне на идея, а не разработено законодателно предложение.
Възможността за подобно решение на проблема обаче не елиминира основната причина за възникването му по отношение на главния прокурор: конституционният му статут, който му позволява изключителен контрол върху прокуратурата и прокурорската колегия при ВСС, а от друга страна – пълна липса на възможност за контрол върху неговите действия от други държавни институции.
Този статут обаче е резултат, според мен, от едно превратно тълкуване на съотношението, субординацията между нормата на ал. първа на чл. 126, според която „Структурата на прокуратурата e в съответствие с тази на съдилищата” и втората алинея, според която „ Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори”
В решение на КС № 7/ 11.05.2021г. е прието, след като се посочват множество негови решения в същия смисъл, че фигурата на главния прокурор „има своето конституционно основание в разпоредбата на чл. 126, ал.2 от Основния закон”, извеждайки го „ като самостоятелен, едноличен конституционен орган, в отклонение от структурата на съдилищата и съответстващата й структура на прокуратурата”.
В други публикации съм критикувал това становище и, че то противоречи на концепцията, върху която е изградена прокуратурата, инкорпорирана в двете алинеи на чл.126, нормите на които трябва да се преценяват в тяхното единство, с оглед на тази концепция.[1]
Тя предвиждаше възстановяване на прокуратурата във вида, който тя е имала по Закона за устройството на съдилищата, в последната редакция от 1934 г. според който прокурорите са били към съответните съдилища, а главният прокурор е към ВКС и в това си качество осъществява контрол за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори. Много е писано, вкл. и от мен, как от ясните текстове на двете алинеи: към всички съдилища има прокурори, а към ВКС е главният прокурор, който осъществява контрол за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори, се стига до сегашната редакция на двете алинеи на чл.126. Изтъква се силната опозиция на тогавашното ръководство на прокуратурата, което смята, че тя се обезличава като придатък към съда и желанието й да си запази статуквото на единна подсистема на съдебната власт, на йерархичния връх на която стои главен прокурор като самостоятелна институция, в рамките на друга такава – главна прокуратура.
Припомня се, че сегашната редакция на първата алинея е резултат от „ компромисно”, според възприятието на депутатите, предложение на колегата Иван Първанов, с което се осъществява „хибрид между двете исторически съществували в България системи”[1]
Ако това е така, какво е съответствието на главния прокурор като отделна, самостоятелна институция, със структурата на съдилищата и съответстващата й структура на прокуратурата?[2]
Изрично се подчертава в цитираното решение № 7/ 2021г. на КС, че той е създаден „ в отклонение от структурата на съдилищата и съответстващата и структура на прокуратурата”. Такова „отклонение” логически представлява изключение от принципа за устройство на прокуратурата, заложен в първата алинея, а всяко изключение трябва изрично да бъде формулирано в Конституцията и не търпи разширително тълкуване. Втората алинея, така както е редактирана, не дава основание да се приеме, че главният прокурор е изключен от този принцип. Тя само формулира, че във функционално отношение прокуратурата е изградена на йерархичен принцип, за разликата от съдилищата, които функционално са изградени на друг принцип – инстанционалност.
Главният прокурор без проблеми може да бъде поставен в устройствения закон ( ЗСВ ) към ВКС, без това да засяга правомощието му да упражнява контрол за законност и методическо ръководство, т.е. йерархичния принцип.
Противното разбиране за еклектично съвместяване на две противоположни законодателни идеи води до явна колизия между принципа заложен в първата алинея на чл. 126 и втората алинея, и до неприемливия от идеологическа гледна точка извод, че прокуратурата в известен смисъл е възприемана като рецидив от тоталитарното минало, оставена „ единна и централизирана” начело с всесилен главен прокурор.
С изложеното искам само да подчертая, че доминиращите становища относно статута на главния прокурор могат да бъдат спорни и с оглед на това – да бъдат предмет на доизясняване с конституционна поправка: текстът на ал.2 от чл.126 да бъде допълнен: след „ Главният прокурор” да се добави само „към ВКС”. С това се реализира в пълнота концепцията за прокуратура към съда, според нашата историческа традиция, заложена в основните принципни положения за изработване на Конституцията от ВНС.
В практически план, това до известна степен ще спомогне за решаване на проблемите, които предизвиква фактическият, подчертавам, според мен – фактическият, статут на главния прокурор.
Той няма да бъде самостоятелна институция – едноличен, конституционен орган, извън структурата на прокуратурата, а ще се вписва и ще бъде част от тази структура: ръководител на Върховна касационна прокуратура, за която в момента липсва такъв – никой не забелязва че главният прокурор , според чл.139 ЗСВ, има заместници във ВКП и ВАП, което на практика означава, че те са към някаква хибридна „ Главна прокуратура”, по модела на ЗП от 1980г, а не самостоятелни ръководители на тези две институции. Главният прокурор към ВКС ще ограничи дейността си до реализиране на правомощията на прокуратурата лимитативно посочени в чл. 127 КРБ, а няма да се изявява като орган, който стои над всички власти, защото никоя власт не може да го контролира и да му търси отговорност.
Това ще укрепи и самочувствието на независими магистрати на прокурорите от всички звена и може да доживеем и чудо: прокурор от СГП, да обърне внимание на сигнал от граждани или институции, и да започне разследване срещу главния прокурор за евентуално негово нарушение на НК, каквато възможност му дава решение № 11 по КД № 15/ 2019 г. на КС. Подобно развитие – не е за вярване, но дай Боже – ще направи излишни сизифовите усилия да се намери механизъм за търсене на отговорност на гл. прокурор.
Разбира се, ако се пристъпи към конституционна и законова промяна чрез ЗИДК и ЗИДЗСВ, тя не може да се ограничи само до разпоредби, които засягат статута на главния прокурор.
Много по – съществено значение има реформирането на ВСС по посока на максимално елиминиране на политическото влияние в него, което предполага друг вид подбор при номинирането на 11 му членове избрани от НС. До голяма степен това важи и за Инспектората към ВСС и в този аспект трябва да се преосмисли избирането на състава му само от НС, без участие на други органи и институции. Тези промени ще засегнат не само дейността на тези органи – те косвено ще се отразят и на проблема за контрол на действията на главния прокурор и за търсене на отговорност от него, защото ще намалят влиянието му върху прокурорската квота във ВСС, съставена сега изключително от прокурори и следователи, които са били и ще бъдат във функционална, фактическа и персонална зависимост от него, независимо от това дали са избрани от НС или от прокурорските звена и следствените органи.
49 – ото ОНС има задължението да избере нов състав на ВСС и на ИВСС, които са с изтекли мандати и действат на ръба на спазване на Конституцията, благодарение на патерицата, която им подаде КС с решение № 12/27.09.2022г. по КД № 7/2022г, който „ пое отговорност за чуждата безотговорност”[1].
Ако народните представители в него се чувстват отговорни пред българското общество, мислят и действат като държавници, а не като партийни функционери, те трябва да постигнат конституционно мнозинство и да номинират за членове на ВСС и на ИВСС такива юристи, които да отговарят на изискванията, за които стана реч по – горе, дори преди да приемат измененията в ЗСВ, евентуално – в Конституцията, които регламентират формирането на състава на тези органи.
P.S. Няма засега критични коментари на тази моя публикация, но съвсем основателно е да предположа, че има много критични мнения и в тази връзка е изказването на министър Зарков, че по -дълбоки промени изискват свикване на ВНС В контекста: промяна в чл. 126, ал. 2 КРБ – ГЛАВНИЯТ ПРОКУРОР ДА БЪДЕ към ВКС изисква според решение №3/ 2003г. на КС свикване на ВНС. Искам само да изясня, че бях засегнал и този въпрос, но големия обем на публикацията ме накара да съкратя тази част, защото тази тема може да бъде предмет на отделна публикация. Аз, по принцип смятам, че с решение № 3/2003г. се извършва едно недопустимо дописване на Конституцията, но ако приема за основателни някои от възраженията на привържениците му, че то брани правовите устои на демократичната и правова държава като предвижда „ каталог от забрани”, които не позволяват закриването и прехвърлянето на институции, с което да се нарушава баланса на разделението между властите, смятам, че предложеното от мен допълнение е само едно доизясняване на точния смисъл на нормата, тъй като длъжността „ Главен прокурор” не се закрива, а само се преструктуира в рамките на подсистемата на прокуратурата, което е в унисон със решение № 8/ 2006г. по КД № 7/ 2005г.. Впрочем, тъй като за прередактиране на чл. 158, т. 3 от К. относно термина „ форма на държавно управление” е необходимо ВНС, време е КС – и това е удобен случай – да сведе до минимум „ каталога от забрани” – до действително премахване на предвиден в Конституцията орган, но не и в случаите когато се доизяснява точния смисъл на мястото му в рамките на дадена подсистема, без да се накърняват неговите функции,
П.П. Де Факто
Позицията на главния прокурор е уредена за първи път в българското законодателство през 1899 г., в Княжество България със Закона за устройство на съдилищата, в Глава „Пета“ – „Прокурорски надзор“.
Институцията на главния прокурор е въведена с Димитровската конституция от 1947 г. по съветски образец. Дотогава прокурорите са служители на съответните съдилища. Той получава изключително широки правомощия – да ръководи работата на всички прокурори и следователи, да ги назначава и уволнява, има и право на законодателна инициатива.
С Конституцията от 1991 г. част от правомощията на главния прокурор са премахнати, като за сметка на това се увеличава неговата независимост. Мандатът му е увеличен на 7 години, дотогава е 5 г., и той вече се назначава от Президента по предложение на Висшия съдебен съвет, като не носи отговорност за действията си, освен в случай, че извърши престъпление. Но пък с днешна дата подчинението на следователи и прокурори на гл. прокурор са очевидно препятствие за изпълнение на това конституционно задължание. ( Уикипедия)
[1] ОМ на Ат. Семов и Кр. Влахов по решение № 12/ 27.09.22г. на КС.
[1] Проф Пенчо Пенев, „ Съдебната власт в България 1989- 2014г., с.217.
[2] Петър Обретенов, „Защо като нямаме главен съдия, имаме главен прокурор или как да решим проблемите от времето на Татарчев, Филчев, Цацаров и сега – при Гешев”, Де факто, 10.08.2021г.
[1]. Петър Обретенов, „ Великото Народно Събрание прие модел за прокуратурата, различен от действащия”, Де факто, 20.12.2019г.
[1] Петър Обретенов, „ Само на конституционно ниво може да се въведе механизъм за разследване на гл. прокурор, другото е имитация на промени”. Де факто.
* Заглавието е на Де Факто
