Адв. Петър Славов: За политическите права на хората с увреждания

Defakto.bg

 

Адв. Петър Славов,  член на Висшия адвокатски съвет със съвещателен глас,  докторант по „Конституционно право“ в Нов български университет

         

Конституционната и законодателната уредба на реда за упражняване на избирателните права на хората с увреждания се отличава с рядко срещан за българското законодателство стабилитет, независимо от постоянните промени в изборните закони.

На практика, след приемането на българската конституция през 1991 г., нямаме изменения в нея по отношение на правата, респективно – ограниченията при някои от тях за упражняване на избирателните права на хората с увреждания.

Същото до голяма степен се наблюдава на законово ниво, като  наред с традиционните ограничения в правото на вот за лица с ментални увреждания, през годините относително стабилни остават правата на лица с физически увреждания за гласуване с придружител – напр. при слепота, глухота и др.

Относителна новост се явява гласуването с подвижна избирателна кутия[1] – въведено през 2009г. с изменения в действалия тогава Закон за избиране на народни представители, което е запазено и в последващите два Изборни кодекса – този от 2011г. (отм.) и приетия ИК през 2014г. – ДВ, бр. 19 от 05.03.2014 г., в сила от 05.03.2014 г., в сила и до днес.

Независимо от близо двадесетте промени в действащия  Изборен кодекс след приемането му и въпреки, че е един от първите депозирани законопроекти още на 19 октомври 2022 в 48-то Народно събрание е ЗИД с вх.No. 48-254-01-13 отново е за изменение и допълнение на Изборния кодекс, уредбата на упражняването на избирателните права на хората с увреждания си остава практически непроменена.

                    Избирателни права на лицата с увреждания

 

        Конституционна рамка

Съгласно разпоредбата на чл. 42, предложение първо от Конституцията, лицата с ментални увреждания и поставени под запрещение нямат право да упражняват избирателните си права и да избират държавни и местни органи или да участват в допитвания до народа. Тази ограничителна конституционна норма, от една страна недопустимо приравнява ограниченията за хората с ментални увреждания с тези на лишените от свобода (?!!), като същевременно по никакъв начин не разграничава степента на тяхното интелектуално увреждане и дали при определени хипотези тези лица няма да са в състояние свободно и осъзнато да изразят волята си. Тази разпоредба в българския Основен закон многократно е критикувана от национални и международни правозащитни организации и е сочена като архаизъм от епохата на тоталитаризма, когато хората с ментални увреждания биваха поставяни под един знаменател и тоталитарната държава се опитваше да ги „скрие“ в стремежа си да представи идеалното общество..

След ратифицирането от България на ЕКЗПЧОС и присъединяването на страната към Съвета на Европа бяха постановени редица осъдителни решения на ЕСПЧ срещу България за непропорционални ограничителни мерки спрямо хора с увреждания. Това очевидно изисква промяна в конституционната разпоредба както на чл. 42 КРБ[1] по отношение пълното ограничение на активното избирателно право на хората с увреждания, така и на чл. 65, който пък ограничава и тяхното пасивно избирателно право – да с кандидатират за народни представители.

            Законова рамка

Лица с физически увреждания

Законодателно упражняването на политическите права на хора с увреждания е дадено в Изборния кодекс -чл. 37 (гласуване с подвижна избирателна урна), чл. 236 (гласуване с придружител за незрящи или хора с увреден слух) и др.

Веднага прави впечатление, че предвидените облекчения в изборното законодателство са за упражняване на избирателните права на хора с физически увреждания – напр. трудно подвижни лица, лица с увреден слух или зрение и др. Така избиратели с трайни увреждания биха могли да се възползват от въведената през 2016г. /ДВ, бр. 39 от 2016г./ „подвижна избирателна кутия“ и да не се налага да отиват до изборното помещение за да упражнят правото си на глас, а да го реализират чрез подвижна избирателна кутия в дома си, стига да са направили поне 14 дни преди изборния ден заявка за това до общинската администрация и в населеното място по техния настоящ или постоянен адрес има назначена такава подвижна избирателна комисия.

Друго законодателно облекчение за хора с физически увреждания е гласуването с придружител, при което хора с увредено зрение, увреден слух или друго физическо увреждане, което не им позволява да извършат сами необходимите действия при гласуването, могат да ползват помощта на придружител при попълване на бюлетината с техния вот.

Чл. 236, ал. 4 от ИК същевременно изрично разпорежда, че неграмотността не е основание да се гласува с придружител. Друга мярка за недопускане на злоупотреба и ререгламентирано влияние върху голям брой избиратели с с физически увреждания е ограничението в ал. 5 от същия член, едно лице да не може да бъде придружител на повече от двама души с физически увреждания.

           Лица с ментални увреждания

Що се касае до лицата с умствени увреждания, довели до поставянето им под запрещение, Изборният кодекс до голяма степен възпроизвежда текстовете на чл. 42 и чл. 65 от КРБ, а именно – че поставените под запрещение нито могат да избират държавни или местни органи или да участват в допитвания до народа, нито могат да бъдат избирани за народни представители и т.н.

Така в чл. 38, ал. 2, т. 1 и сл. ИК е посочено, че от избирателните списъци се заличават лицата, поставени под запрещение. Чл. 117 ги ограничава дори да бъдат застъпници; чл. 350 и 351 не допускат те да избират или да бъдат избирани за членове на Европейския парламент;

В чл. 396 и 397 ИК намираме същите ограничения, но по отношение на изборите за общински съветници и кметове. Сходни ограничения намираме и по отношение възможността на хората с ментални увреждания да избират или да се кандидатират за президент или вицепрезидент на страната.

Тук следва да се има предвид и чл. 5 от Закона за лицата и семейството /ДВ. Бр. 182 от 1949г., посл. изм. Бр. 120 от 2002г./., с който се въвежда режим на пълно или ограничено запрещение като непълнолетните и пълнолетните лица, които поради „слабоумие или душевна болест“ не могат да се грижат за своите работи, се поставят под пълно запрещение и стават недееспособни.

Конституционният съд също се е произнасял по отношение на разпоредбите на чл. 5, ал. 1 и 3 от ЗЛС, като в свое Решение № 12 от 17.07.2014 г. на КС на РБ по к. д. № 10/2014 г. е приел, че тези две алинеи не противоречат на Основния закон. Решението е подписано с особено мнение от съдия Г. Ангелов, който в него обръща специално внимание на факта, че ЗЛС се явява „заварен закон“ за Конституцията от 1991г. и атакуваните разпоредби не следва да се прилагат съгласно § 3, ал. 1 от нея.

                  Практика на ЕСПЧ за наложените ограничения в избирателните права на хора с увреждания

Съдебната практика на ЕСПЧ е приела презумпцията, че една демократична държава трябва да е в полза на включването на нейните граждани в политическите процеси, като и че всеобщото избирателно право е основният принцип. А всяко отклонение от принципа на всеобщото избирателно право рискува да подкопае демократичната валидност на избрания по този начин законодателен орган и законите, които той провъзгласява. Изключването на всякакви групи или категории от общото население от възможността на упражнят избирателното право трябва съответно да е съвместимо с основните цели на член 3 от Протокол № 1 от ЕКПЧ. И в този смисъл са постановени редица решения[1]. Но от друга страна, европейският съд нееднократно е посочвал, че член 3 от Протокол № 1 на ЕКПЧ не означава, че гарантира на хората с умствени увреждания абсолютно право да упражняват правото си на глас[2]. Съгласно тази разпоредба такива лица не са имунизирани срещу ограничения на правото си на глас, при условие че ограниченията отговарят на условията за поддържане на ефективността на избирателната процедура, насочена към идентифициране на волята на хората чрез всеобщо избирателно право.

Въпреки това правата, гарантирани съгласно член 3 от Протокол № 1 на ЕКПЧ, не са абсолютни. Има място за подразбиращи се ограничения и съответно всяка държава има свобода на преценка в тази сфера, която обикновено е широка. В същото време в практиката на ЕСПЧ е заложено, че ако ограничението на правото на глас се прилага за особено уязвима група в обществото, която е претърпяла значителна дискриминация, като например хората с умствени увреждания, тогава свободата на преценка на въпросната държава е значително по-тясна. „Причината за този подход, който поставя под съмнение някои класификации сами по себе си, е, че такива групи исторически са били обект на предразсъдъци с трайни последици, водещи до тяхното социално изключване. Такива предразсъдъци могат да доведат до законодателни стереотипи, които забраняват индивидуализираната оценка на техните способности и нужди“[1]. В този смисъл Съдът подчертава в § 92 от Решение от 2 февруари 2021 г. по дело Стробие и Росенлинд  срещу Дания (жалба № 25802/18 и 27338/18), че качеството на парламентарния и съдебния контрол на необходимостта от обща мярка за оспорване лишаването от избирателни права, наложено в резултат на обявяване на дадено лице за недееспособно, е от особено значение.

Друг фактор, който оказва влияние върху обхвата на свободата на преценка на държавите, е основно субсидиарната роля на Съда в системата за защита на ЕКПЧ. Договарящите се страни, в съответствие с принципа на субсидиарност, носят основната отговорност да гарантират правата и свободите, определени в Конвенцията и протоколите към нея, и при това се ползват със свобода на преценка, подчинена на надзорната юрисдикция на Съда[2]. Чрез своята демократична легитимация националните власти, както Съдът е постановявал в много случаи, по принцип са в по-добра позиция от международен съд да оценяват местните нужди и условия. Но ролята на ЕСПЧ е да оцени и да определи дали са спазвани изискванията на член 3 от Протокол № 1 за гарантиране индивидуални права, включително правото да гласуваш и да бъдеш избиран.

С оглед на горното следва, че практика на ЕСПЧ по отношение на наложени ограничения в избирателните права на хора с увреждания е последователна, съответно утвърдената тенденция е, че лицата с умствени увреждания попадат в кръга на особено уязвимите субекти и като такива търпят значителна дискриминация и ограничения в основни права, каквото е и избирателното право. Следва да се има предвид, че този проблем в България е породен най-вече от архаичния институт на запрещението, който се прилага почти автоматично за лица, страдащи от умствени увреждания без да е осигурена законова възможност за периодична проверка за състоянието на едно такова лице, нито пък е осигурена възможност лице, поставено под пълно запрещение да поиска отмяната му. Българският законодател все още не е отговорил на съвременните тенденции за гаранции правата на хората с интелектуални и психични увреждания чрез регламентация на подходящи мерки и правни възможности, които да бъдат алтернатива на института на запрещението[3].

Горното не може да бъде извинение обаче за продължаващата липса на реформи в тази сфера и нашата страна нееднократно е подлагана на остра критика в редица осъдителни решения на ЕСПЧ във връзка с установени нарушения на конкретни права на запретените лица. Особено в симптоматичното осъдително Решение от 17 януари 2012 г. по делото „Станев срещу България“ (Жалба № 36760/06), в което Съдът категорично посочва, че „властите не са осигурили правилен баланс между социалните потребности на лицето и правото му на свобода“, т.е. държавата не е защитила основно право на лице с психическо увреждане, тъй като не е предвидила подходящи законодателни мерки за упражняване на права от хората с увреждания, които да съдържат в себе си подходящи и ефективни гаранции срещу злоупотреба в съответствие с международното право в областта на правата на човека, включително мерките да зачитат волята и предпочитанията на хората с увреждания, да не позволяват конфликт на интереси или неправомерно влияние, да са пропорционални и пригодени към лицето, да подлежат на редовен преглед от страна на компетентен, независим и безпристрастен орган или съдебна инстанция.

А в България от десетилетия  лицата с психически увреждания подлежат на пълно или ограничено запрещение, поради което са или напълно недееспособни или ограничено дееспособни. Дори на конституционно равнище е изведена забрана за лицата, поставени под запрещение да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа (чл. 42, ал.1 КРБ). И тази конституционна забрана е подложена на критика в Решения на ЕСПЧ от 15 февруари 2022 г. по делото Анатолий Маринов срещу България (жалба № 26081/17): „Съдът [обръща внимание], че третирането на всички лица с интелектуални или психиатрични увреждания като еднородна група е спорно и ограничаването на техните права трябва да подлежи на строг контрол… Поради това Съдът заключава, че безразборното отнемане на избирателните права на жалбоподателя – без индивидуализиран съдебен контрол и единствено въз основа на факта, че психичното му увреждане е налагало поставянето му под ограничено запрещение – не може да се смята за пропорционално на легитимната цел на ограничаването на правото на глас […]“.[4]. Прави впечатление, че според

ЕСПЧ избирателните права на хората с ментални увреждания в България са ограничени и стига до изводите, че това се дължи на института на запрещението, който очевидно не отговаря на съвременните принципи на пропорционалност. Освен това ясно се подчертава, че установеното нарушение на правото на глас касае една особено уязвима група лица, а именно тези с психически уреждания. В този смисъл освен, че Съдът е констатирал нарушено право, то ясно се очертава тенденцията, че наличието на умствено увреждане не може да бъде единствена причина за пълно лишаване от права. Тенденция, която очевидно все още не намира отражение в българската законодателна рамка.

Заключителни думи и препоръки към законодателя

През 2020г.  Европейският икономически и социален комитет излезе със становище, отправено до Европейския парламент, ЕК и държавите членки, според което е недопустимо и противоречащо на основните ценности на ЕС поради правни и технически пречки в цяла Европа нито една страна в ЕС да не може да гарантира, че изборите за напълно достъпни за всички. ЕИСК  призова ЕП, Съвета на ЕС и държавите членки да предприемат нужните законодателни промени, така че да се гарантира, че всички граждани на ЕС с увреждания разполагат с истинско право на глас по време на изборите за ЕП през 2024 г.

Подобни промени на конституционно ниво са особено необходими в българското законодателство предвид крайно рестриктивния и дори дискриминационен режим, въведен с нормите на чл. 42, а-л. 1 и чл. 65, ал. 1 от Основния закон и пълното ограничение за упражняване както на активно, така и на пасивно избирателно право от хора с ментални увреждания, поставени под запрещение.

Промени са необходими и в режима на запрещението по ЗЛС /ДВ, бр. 182 от 9.08.1949г./, който закон е приет през 1949г., а редът за поставяне под пълно или ограничено запрещение не е изменян от 1953г.! Недопустимо е в държава от Европейския съюз през 21в. нормативен акт да борави не с прецизна медицинска терминология, а с общи и неясни понятия като „слабоумие“ или „душевна болест“, като последиците от тези квалификации биха могли да са дотолкова сериозни за даден индивид, че той/тя да бъде изцяло ограничен (запретен) в упражняване не само на своите избирателни или политически права, но и редица други основни конституционни права!

Формираната практика на ЕСПЧ в тази връзка би могла да бъде много полезна, като законодателят потърси ясно дефиниране на правата, които дадено лице с интелектуални увреждания може да упражнява самостоятелно или с нужната подкрепа от придружител, съобразно степента на интелектуално увреждане, от която страда, като само при най-тежките и необратими случаи да се стига до състояния на пълно запрещение.

 

[1] Решение на ЕСПЧ от 20.05.2010 г.  по делото Alajos Kiss v. Hungary (жалба № 38832/06), § 42

[2] Решение на ЕСПЧ от 11.12.2018 г. по делото Lekić v. Slovenia [GC], (жалба №. 36480/070, § 108

[3] Боюклиева, И. Права на лицата с психически увреждания.Съдебната практиката на Европейския съд по правата на човека промени ли българското законодателство?, Сборник доклади от юбилейна научна конференция, „Тридесет години България в Съвета на Европа-върховенство на правото, демокрация, права на човека“, НБУ, 2022, с.472- 485

[4] Боюклиева, И. Основни права на лицата с психически увреждания – конституционни измерения, сп. Език и публичност, кн. 10, 2021, 83-84

[1] Вж Решение на ЕСПЧ от 6.10.2005 по делото Hirst v. the United Kingdom (no. 2), (жалба № 74025/01); Решение на ЕСПЧ от 22.05.2012 г. по делото Scoppola v. Italy (no. 3) (жалба № 126/050; Решение на ЕСПЧ от 11.08.2021 г. по Caamaño Valle v. Spain (жалба № 43564/17)

[2] Вж Решение на ЕСПЧ от 2.03.1987 г. по делото Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium (жалба № 9267/81) ; Решение на ЕСПЧ от 22.12.2021 по делото Selahattin Demirtaş v. Turkey (no. 2) (жалба № 14305/17).

[1] Чл. 43, ал. 1 КРБ: „Гражданите, навършили 18 години, с изключение на поставените под запрещение и изтърпяващите наказание лишаване от свобода, имат право да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа.“

 

[1] Вж. ЗИНП (2001г., отм.), редакция към ДВ, бр. 31 от 24.04.2009 г

Библиография:

1. Друмева, Ем., 2008г. Конституционно право, трето допълнено и преработено издание, София, „Сиела“;
2. Боюклиева, И. Основни права на лицата с психически увреждания – конституционни измерения, сп. Език и публичност, кн. 10, 2021, 83-84;
3. Боюклиева, И. Права на лицата с психически увреждания. Съдебната практиката на Европейския съд по правата на човека промени ли българското законодателство?, Сборник доклади от юбилейна научна конференция, „Тридесет години България в Съвета на Европа-върховенство на правото, демокрация, права на човека“, НБУ, 2022, с.472- 485
4. Конституция на Република България, (Обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г., в сила от 13.07.1991 г., изм. и доп., бр. 85 от 26.09.2003 г.; изм. и доп., ДВ. бр.18 от 25.02.2005 г., бр. 27 от 31.03.2006 г., бр.78 от 26.09.2006 г. – Решение № 7 на Конституционния съд от 2006 г., бр. 12 от 6.02.2007 г., изм. и доп. ДВ. бр.100 от 18 Декември 2015г.), https://parliament.bg/bg/const
5. Изборен кодекс, Обн. – ДВ, бр. 19 от 05.03.2014 г., в сила от 05.03.2014 г.;, посл. изм. бр. 104 от 30.12.2022 г.;
6. Правилник за организацията и дейността на 43-то и 48-то Народно събрание
7. Решение № 8 от 1993 г. по к.д. № 5/1993 г.; Решение № 1 от 2009 г. по к.д. № 5/2009 г.; Решение No.4 от 4.05.2011г. по к.д.4/2011г.;
8. Решение № 12 от 17.07.2014 г. на КС на РБ по к. д. № 10/2014 г.;
9. Решение на ЕСПЧ от 20.05.2010 г.  по делото Alajos Kiss v. Hungary (жалба № 38832/06);
10. Решение на ЕСПЧ от 11.12.2018 г. по делото Lekić v. Slovenia [GC], (жалба №. 36480/070;
11. Решение на ЕСПЧ от 6.10.2005 по делото Hirst v. the United Kingdom (no. 2), (жалба № 74025/01); Решение на ЕСПЧ от 22.05.2012 г. по делото Scoppola v. Italy (no. 3) (жалба № 126/050; Решение на ЕСПЧ от 11.08.2021 г. по Caamaño Valle v. Spain (жалба № 43564/17)
12. Решение на ЕСПЧ от 2.03.1987 г. по делото Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium (жалба № 9267/81) ; Решение на ЕСПЧ от 22.12.2021 по делото Selahattin Demirtaş v. Turkey (no. 2) (жалба № 14305/17).