DeFakto.bg DeFakto.bg
Николай Николов, Доктор по право*
На 21 юни 2023 г. Народното събрание прие на първо гласуване проект на закон за противодействие на корупцията. Отчита се консенсус и според трите разгледани законопроекта (първият по време бе този на групата на Продължаваме промяната – Демократична България, втория на бившият служебен министър на правосъдието Крум Зарков, а третия на парламентарната група на ГЕРБ) относно възлагане на разследващи функции на органите на новата Комисия за противодействие на корупцията (КПК.) Предстои обсъждане в парламентарните комисии и второто гласуване на проекта в парламентарната зала.
В обществената дискусия по новото антикорупционно законодателство, която тече в момента е важно да бъдат отразени не само новите моменти, но и да бъде направен опит за предварително проиграване на начина, по който ще действа предлаганата системата на упражняване на разследващите функции. Това би помогнало за отстраняване на непълноти на уредбата още в рамките на законодателния процес.
Основните новости в предлаганата законодателна рамка са три :
– разделяне на Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ) на две комисии – КПК, която ще осъществява функции на превенция, контрол на декларациите за имущество и интереси, производства за конфликт на интереси, както и разследващи функции по смисъла на НПК, но само по отношение на лица, заемащи висши публични длъжности, определени в закона и Комисия за отнемане на незаконно придобитото имущество (КОНПИ), която ще провежда проверки за отнемане на незаконно придобитото имущество и внася в съда искове за отнемане по отношение на лица уличени в извършването на определени в закона престъпления;
– възлагане на разследващи функции по смисъла на НПК на определени служители на КПК по образувани досъдебни производства за тежки престъпления и проверка по постъпили сигнали за корупция;
-промени в статута на КПК в сравнени с досегашните аналози – увеличаване на броя на членовете, ротационен председател и др.
Разследващите функции ще се осъществяват от разследващи инспектори и оперативни служители, на които се предава статут на разследващи органи чрез изменение на чл.52, ал. 1 НПК.
Разследващите функции на тези служители са за точно определени престъпления и по отношение на точно определени лица.
Проектът дава ясни предели на разследващата компетентност на комисията от обективна и субективна страна. Функции на разследване в досъдебната фаза на наказателното производство служителите на КПК ще осъществяват само за тежки корупционни и длъжностни престъпления, изчерпателно изброени в проектирания чл.194, ал.6 НПК. Компетентност да осъществява тези функции, комисията ще има само по отношение на лица, заемащи висша публична длъжност, които са изчерпателно изброени в чл.5 от проекта. Сред тях са президентът и вицепрезидентът , народните представители, министрите, вторият ешалон на изпълнителната власт, ръководителите на държавни и изпълнителни агенции, кметовете и зам.-кметовете на общини и райони и общинските съветници , ръководители на териториални държавни органи и др. Тези ясни предели на комисията означават например , че органите на комисията няма да имат право да осъществяват разследващи функции в досъдебното производство за престъпление което попада, в някое от изброените по чл.194, ал.6, но е образувано за длъжностно лице, което не попада в обхвата на чл.5.
До момента тези функции, по отношение на посочените в чл.5 лица, се осъществяват от разследващите полицаи на МВР. Комисията добива статут на административен централен орган с изключителната компетентност да провежда разследване в досъдебната фаза на производството само по отношение на лицата , заемащи висша публична длъжност и само за тежки корупционни престъпления, но на територията на цялата страна. Това поставя въпрос, който следва да се обмисли внимателно – дали тази комисия не следва да има малки териториални звена от служители в по-големите областни градове. Делата по всички посочени престъпления са подсъдни като първа инстанция – на окръжен съд, поради което компетентен да образува производство е прокурор в съответната окръжна прокуратура. Териториални звена биха могли да поддържат връзка и извършват процесуални действия съвместно с прокурора в окръжна прокуратура, който е образувал досъдебното производство.
Законът трябва да даде категоричен отговор на въпроса може ли сигнали за престъпления , посочени в чл.194, ал.6 по отношение на лицата по чл.5 от проекта да бъдат подавани и в прокуратурата или те следва да бъдат депозирани единствено пред КПК.
Запазва се принципа, че всеки който разполага с информация за корупция или конфликт на интереси може да сезира КПК със сигнал. Не е нужно той да е в позицията на пострадал. Следователно досъдебното производство ще може да бъде инициирано, от граждани, юридически лица, търговски дружества, държавни органи и др.
Правомощието на прокурора да образува и ръководи досъдебната фаза не е засегнато и остава единствено в неговата компетентност, както е предвидено в Конституцията и НПК. Разследващите инспектори на КПК ще разполагат с възможност да образуват досъдебно производство по изключение само в един единствен случай, предвиден в чл.212, ал.2 НПК – съставянето на протокола за първото действие по разследването, когато се извършва оглед, включително освидетелстване, претърсване, изземване и разпит на свидетели, ако незабавното им извършване е единствената възможност за събиране и запазване на доказателства, както и когато се извършва обиск при условията и по реда на чл. 164. Но и в този случай в срок от 24 часа прокурорът следва да се произнесе относно законността на това действие. Това изключение е предвидено и може да се прилага и от останалите органи, които осъществяват разследващи функции по НПК – разследващи инспектори и разследващи митничари.
Въпросът за отношенията прокурор – разследващи инспектори и други служители на КПК е уреден аналогично на общата уредба по НПК на отношенията прокурор – разследващ полицай с една съществена новост, непредвидена за до сега. Прокурорът образува и ръководи досъдебната фаза, както и преценява как ще приключи тя – със съставен от него, подписан, внесен и поддържан пред съда обвинителен акт или с прекратяване на производството. Разследващите функции на служителите на КПК са в пълен обем т.е. като на разследващите полицаи, но са само по отношение на посочените в чл.5 лица.
Новостта се състои в правото на комисията да обжалва постановленията на отказ за образуване на досъдебно производство за тези длъжностни престъпления пред съответния окръжен съд в срок от 14 дни от получаването им. Състав на съда в закрито заседание се произнася с определение, с което може да отхвърли жалбата като неоснователна или само да отмени постановлението и да върне преписката на прокурора със задължителни указания за събиране на нови доказателства или да отхвърли жалбата. Този акт на първоинстнанционния съд може да се обжалва пред състав на апелативния съд, чието определение е окончателно.
Как практически ще се осъществи процедурата по образуване ?
При получен сигнал в комисията за извършено някое от престъпленията, посочени в закона съгласно чл.69 от проекта в срок от 60 дни служителите на комисията извършват процесуални действия , за да установят налице ли са данни за корупция или не. Всъщност целта на тази проверка е да се установят данни за наличие на някое от престъпленията по чл.194, ал.6 НПК. Проверката се извършва от оперативни служители на КПК. Тя завършва с констативен акт, който съдържа извършените процесуални действия, установените факти по сигнала и извод за наличие или липса на състав на престъпление по чл.194, ал.6 НПК. Констативният акт, заедон с доказателствата следва да се изпрати на компетентната прокуратура. Необходимо е изграждане на канали за бърза комуникация между прокурора в окръжната прокуратура, която се намира в областен център и КПК в връзка с проверката, както и с процесуалните действия при евентуалното образувано в последствие производство.
Прокурорът преценява дали има данни за престъпление въз основа на представените му доказателства и въз основа на тях с постановление , образува досъдебно производство или отказва образуването му.
В случай , че образува досъдебно производство разследващите действия по него се осъществяват от разследващите инспектори на КПК под ръководството на прокурора.
Постановлението за отказ подлежи на обжалване пред съответния окръжен съд , по реда който изложихме. Възможността за обжалване означава преценката на прокурора да бъде контролирана по инициатива на административен орган (КПК) от съдебен орган. Предмет на контрол е само преценката относно наличие на основания за образуване на досъдебното производство, посочена в съответното постановление за отказ. Предвидената възможност за обжалване е балансирана. Това е така, защото, както посочихме при отмяна, съдът няма да разпорежда на прокурора да образува производство, а ще дава указания по приложение на закона в това число за събиране на допълнителни доказателства и обжалването ще се извършва само при решение на колективния орган.
Правомощията на служителите на един орган на изпълнителната власт какъвто е комисията са равностойни на съществуващите такива към момента за органите на МВР за всички престъпления. Отклоненията са в две посоки – /1/ колективен орган приема сигнали за корупционни престъпления и провежда проверка по тях; /2/ отказът на прокурор да образува наказателно преследване по събраните по сигнала доказателства за наличие на престъпление и по предложението за образуване ще се обжалва пред съд.
Гаранцията за законосъобразното упражняване на тези функции е обстоятелство, че служителите които ги осъществяват ще се назначават от колективен орган, в който партиите представени в парламента са представени равностойно.
За засилване на ефективността на закона, освен предложените, се налагат определени корекции в проекта в няколко посоки :
Относно събиране на доказателства за образуване на производство и упражняване на разследващи функции разследващите функции :
– Добре е служителите на КПК, които ще извършват действия по време на проверката и разследващи функции в рамките на производството да се определят на случаен принцип, като допълнителна гаранция за безпристрастност и обективност,
– оперативните служители по съответните преписки също като разследващите инспектори следва да се назначават /уволняват с акт на колективния орган;
– с оглед динамизиране на процедурата трябва да се предвиди срок от може би един месец , в който съставът от трима съдии на апелативния съд с определение да се произнася окончателно по жалбата или протеста срещу определението на първоинстанционния съд относно отказа на прокурора.
Относно материята на декларациите трябва да бъде вменено задължение на комисията да приеме подробни указания относно начина на попълване на всеки от трите вида декларации за имущество и интереси (встъпителна, годишна и след освобождаване). Законовата уредба не обхваща и не може да обхване десетките ситуации , които възникват по фактите , подлежащи деклариране в тези декларации (построена къща в притежаван урегулиран поземлен имот, лизингован автомобил и др.) В момента най-същественото затруднение пред лицата, заемащи публична длъжност на полето на декларациите е , че липсва отговор как да отразяват тези ситуации в своите декларации. Държавата трябва да създаде ред за коректно изпълнение на тези важни за антикорупционната дейност задължения чрез въвеждане на предлаганите подробни правила. Липсва и задължение за сравняване на годишна декларация с тази за предходната година, което значително елеминира антикорупционния ефект на декларациите. В момента контролната дейност се състои в съпоставка на вярното отразяване на промените в имуществото според публичните регистри в съответната годишна декларация, което е недостатъчно.
Съществена грешка и в трите предложени законопроекта е, че за около 120 000 служители , които не заемат висши публични длъжности, посочени са в §2 от действащия Закон за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество и са основно експерти в органите на изпълнителната и съдебната власт, както и кметове на кметства се отменя задължението да спазват забраните, нарушаването на които води до конфликт на интереси. Действието на правния режим на конфликта на интереси по отношение на тези лица трябва да бъде запазено , така както беше въведено през 2009 г. В противен случай проявите на шуробаджанащина на средните и ниски нива на държавния апарат – да се предлага от експерт фирма на роднина да извърши определена услуга,, кмет на кметство да сключи договор за закупуване на строителни материали с фирмата на съпругата си, директор на училище в нарушение на правилата да назначава свой роднина в училището, дори за помощник директор, ще останат ненаказани. За да бъдат сигналоподателите сигурни, че тяхната самоличност няма да бъде разкрита и че сигналът им ще бъде разгледан обективно и безпристрастно, обаче провеждането на производството за конфликт на интереси и за тези лица, а не само за заемащите висша публична длъжност, трябва да се възложи на КПК, а не на съответните органи по избор и назначаване, както е по действащата уредба.
В закона уреждащ отнемането на незаконно придобитото имущество (действащият ЗПКОНПИ със съществени корекции ) трябва да бъдат запазени влязлото в сила решение за конфликт на интереси и неподадена в срок декларация за имущество и интереси като основания за проверка на незаконно придобито имущество по отношение на лицата заемащи висша публична длъжност.
Успехът на проектирания правен режим ще зависи във висока степен от възможно най-детайлното проигравене на предлаганите процедури, за да бъдат отстранени евентуални „подводни камъни” и пречки по приложението на закона още на фазата на приемането му.
*Авторът е член на комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност /2005 – 2010г./ и е защитил дисертация по Закона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност. Член и и.д. председател на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /2011 – 2018г./. Автор на първите монографии в материята на гражданската конфискация и конфликта на интереси в България, както и на над 50 студии и статии в тази сфера в това число във Великобритания и САЩ. Преподавател във Висшето училище по мениджмънт по дисциплини от магистърска програма „Борба с корупцията и конфликта на интереси“.
