Доц. Наталия Киселова: Не е време преди насрочени местни избори да се отваря Изборния кодекс

След няколко дни, на 1 септември, започва есенната сесия на 49-то Народно събрание. Насред августовските жеги обаче започнаха да се издигат гласове, вкл. от говорител на Централната избирателна комисия (ЦИК), за промени в действащата правна уредба в Изборния кодекс (ИК) и то при насрочени преди месец редовни общи местни избори. Поводът на пръв поглед е безобиден – увеличаване на дните от 7 на 14 между двата тура на кметските избори. Да бъдат използвани тези дни за настройване на машините. Безобидният повод може да доведе до доста сериозни мераци за „подобряване“ на Кодекса от повечето парламентарни групи.

Призоваващите в медиите говорители за „отварянето“ на ИК показват непознаване на действащото законодателство. Напр., че ЦИК обявява резултатите дни след изборите. На общинските комисии (ОИК) ИК възлага да обявяват за всяка община резултатите.  Така в понеделник или най-късно във вторник сутрин ОИК оповестява резултатите и определя кои кандидат-кметове отиват на втори тур. Промъкна се и аргумент с „повторно“ настройване и изпращане на машините в чужбина, а местни избори зад граница няма. Недопустимо е да се предлага да се възложи на секционните комисии (СИК) да „пренастроят“ машините, защото не са държавен орган, нито имат компетентност, нито са преминали през съответното обучение техните членове. До момента от ЦИК не са отговори защо не използваха времето от насрочването на местните избори за осъществяване на подготвителните дейности за машинното гласуване (изработване на софтуер за местни избори, подготовка на логистика за неговото настройване в машините), а се надяват на промени в ИК през септември. Призивите за промени в изборното законодателство обаче могат да бъдат използвани от народните представители за отмяна на машинния вот на местните избори – ами,  като е толкова сложно, трудно и скъпо, за какво ни е, например ?

Има принципен подход при „отваряне“ на закон от парламента.

И едва ли този зов при насрочени избори за промени е най-подходящия начин. След проведените множество избори от април 2021 г. насам, както и при предстоящите редовни местни (октомври 2023 г.) и европейски (юни 2024 г.) избори, натрупания опит следва да бъде осмислен. Промените в ИК не трябва да бъдат прибързани. Около това разбиране се обединихме група експерти, които предлагаме задълбочени дискусии преди „отварянето“ на ИК и подобряване на изборното законодателство достатъчно време преди следващи избори:

• Александър Андреев, бивш председател на ЦИК, преподавател в НБУ;
• Ваня Кашукеева-Нушева, преподавател в СУ „Св. Климент Охридски“;
• Велко Милоев, член на ОС към ЦИК, изборен анализатор и наблюдател на избори;
• Даниел Стефанов, политически анализатор, преподавател в НБУ;
• Ивайло Пенчев, изборен и медиен анализатор, ЕК, ОССЕ;
• Ивилина Алексиева-Робинсън, бивш председател на ЦИК, ръководител мисия ОССЕ/БДИПЧ, международен комисар в НИК-Афганистан;
• Наталия Киселова, преподавател в СУ „Св. Климент Охридски“;
• Румяна Дечева, бивш председател на ОС към ЦИК;
• Стоил Стоилов, изборен анализатор и наблюдател на избори;
• Стоил Цицелков, член и бивш председател на ОС към ЦИК, изборен анализатор;
• Тодор Гунчев, бивш председател на ОС към ЦИК.

Водени сме от убеждението, че промените в изборното законодателство трябва да целят неговото подобряване при съобразяване с отправените препоръки на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа, Бюро за демократични институции и права на човека (ОССЕ/ БДИПЧ) към България в резултат от наблюдение на произведените в страната избори за Народно събрание от 2014 г. насам.

За изборната администрация

В основата на нормалното произвеждане на избори стои изборната администрация. Много от препоръките на ОССЕ/ БДИПЧ са насочени към изграждане на необходимия професионален капацитет на ЦИК, за да се гарантира нейната независимост, ефективност и прозрачност. Създаването на постоянно действаща ЦИК следваше да доведе до формирането на орган, в който да надделява компетентността, изграждане на структурни звена, които да подпомогнат изборния процес. Много критики могат да бъдат отправени към ЦИК, но целта ни следва да бъде ефективно функциониращ държавен орган в ясно уредени отношения с другите органи на управление.  Необходим е дебат и по отношение на комисиите от по-нисък ранг – РИК, ОИК и СИК.

Във всички доклади през последните години на ОССЕ/ БДИПЧ за наблюдение на избори в страната се поставят въпросите за подобряване на обучението на СИК и лимитиране на възможността за замени в членовете на СИК не в „7 без 5“, а в разумен срок преди изборния ден.

ЦИК трябва да изпълни със съдържание законовото си задължение, като развие дейността на обучителното звено с привличане на квалифицирани сътрудници, способни да разработят стандартизираните програми и средства за обучение, както за различните функционални и децентрализирани звена на изборната администрация, така и за гласоподавателите.  От години се отправят препоръки тези програми да са адаптирани към техните нужди, което може да стане със съдействието и участието на академичните среди и специализираните  организации. Трябва да се обсъди законодателна промяна за по-ранно назначаване на членовете на СИК и законово да се регламентира по-продължително обучение на СИК, създаването на регистър на „кандидат“ членове на СИК, обучени и сертифицирани в периода между изборите и на това основание, номинирани за следващите. Отделно от обучението, осигурявано от органа за управление на избори, политическите партии и коалиции могат да възстановят практиката си за провеждане на обучения на членовете на СИК, излъчени от тях. Добра международна практика е изработването от ЦИК на лесен за употреба и изчистен от професионален жаргон  наръчник на СИК по Методическите указания за използване от партиите, за разпространение в собствените им среди и за обучение на представителите им в СИК, който да се използва и от НПО наблюдателите и медиите.

По повод назначенията на СИК,  промяната на членовете в последния момент трябва да бъде допускана само като изключение, когато важни причини налагат това и само с лица, които са предложени за резервни членове и  са преминали успешно обучение за съответните избори. За подобряване процеса на работа на СИК законодателят може обсъди целесъобразността на ротация на членове на СИК в т.нар. „рискови секции“, допълнителна санкция при нарушения от страна на член на СИК – забрана за номиниране на лицето за член на СИК за определен период от време и др.

За избирателните списъци

На следващо място, в докладите на ОССЕ/ БДИПЧ се поставя въпроса за актуалността на избирателните списъци. Коректността на избирателните списъци от години се поставя под съмнение и в българското обществено пространство.  Представените аргументи са и медийно известни (разлика между данните от НСИ на живеещите в страната пълнолетни български граждани с избирателни права и тези от Национална база данни „Население“ на ГД ГРАО , твърденията за гласуване на починали хора,  за дублиращи се записи в списъците и възможности за безпрепятствено многократно гласуване и др.).  От друга страна, през годините действително са идентифицирани проблеми, свързани не само с актуалността на информацията в базата данни на ГД ГРАО, но и при законовата уредба за съставяне на избирателни списъци при избори, провеждани зад граница. Липсата на яснота колко от българските граждани с избирателни права са зад граница е проблем, който трябва да намери решение при повишаващия се брой изборни секции, които се откриват зад граница и предвидената възможност евентуално да се формира самостоятелен изборен район „Чужбина“.  В този смисъл могат да се обмислят промени, целящи прецизиране на избирателните списъци, като: активна изборна регистрация, съставяне на списъци по настоящ, а не по постоянен, адрес; съставяне на списъци за страната и извън страната, като от списъците за страната бъдат заличени имената на постоянно или преимуществено пребиваващите в чужбина граждани с избирателни права и др.  

За повече прозрачност при финансирането на предизборни кампании

ОССЕ/БДИПЧ редовно отправя препоръки към компетентните държавни органи у нас за осигуряване на повече прозрачност при финансирането и разходването на средства в предизборни кампании. Макар регулацията формално да съответства на част от международните стандарти за финансиране по време на предизборна кампания следва да се каже категорично, че е необходимо развитие на нормативната уредба по този въпрос. Да не се допуска финансиране от юридически лица и да бъде въведен лимит (до конкретен размер) за индивидуални дарения от граждани с избирателни права, с което да се преодолее възможността за злоупотреба с право и прикрито финансиране от юридически лица чрез физически лица. С цел да се осигури по-голяма прозрачност и своевременна отчетност на изразходването на средствата в кампанията, включително на средствата от държавна субсидия би било подходящо разпоредбите на ИК да се разгледат и развият в съответствие с тези на Закона за политическите партии, които регулират партийното финансиране извън предизборните кампании – за какво се разходват средствата на политическите партии, в частност от държавна субсидия, въвеждане на разплащане само по банков път, въвеждане на правилото „една партия – една банкова сметка“, и др.

Същевременно, правилата за деклариране и проверка на получените дарения трябва да бъдат внимателно и прецизно установени, така че да не бъдат използвани като инструмент за натиск, репресия или медийно „тричане“ спрямо  дарителите и партиите, и да не водят до отказ на гражданите да предоставят легитимна финансова подкрепа за политически партии и коалиции.

В допълнение и отвъд препоръките на ОССЕ/ БДИПЧ следва да се преосмисли въведената форма на финансиране по време на предизборна кампания (т. нар. „медиен пакет“), доколкото регламентацията създава условия за частно облагодетелстване, за злоупотреба с ефирно време при нарушаване на правилата за водене на предизборна кампания и не съдейства в достатъчна степен за постигане на целите, за които формата на финансиране беше предвидена през 2014 г.

За хибридното гласуване чрез машини и хартия

Към настоящия момент изглежда, че най-проблематично е съществуващото хибридно гласуване (чрез машини и чрез хартия). В продължение на десетилетие България изглежда неспособна да реши дали иска или не въвеждане на нови технологии за гласуване.  От приемане на Изборния кодекс през 2014 г. формалното и нормативно необезпечено дори като минимален стандарт въвеждане на машинното гласуване като алтернатива на е-гласуването (дистанционно електронно гласуване) и на гласуването с хартиени бюлетини, спешното и непосредствено преди избори приемане на машинното гласуване за задължително в по-големите секции, без да са взети предвид научените уроци от неговото прилагане, премахването на планираното дистанционно гласуване, отмяната на задължителността на машинно гласуване, връщането му като алтернатива на гласуването с хартиени бюлетини и промяната в технологията на отчитане на резултата от машинното гласуване също в спешен порядък, са недобри примери за промени в нормативната уредба, които водят до влошаване на изборния процес и намаляване на доверието в него. Този негативен процес се засилва от силно поляризирана пропаганда и противопоставяне на новите технологии за гласуване на традиционното гласуване с хартиена бюлетина, което остава неразбираемо за останалата част от света.

При наличието на машини за гласуване, които вече са собственост на държавата, и натрупаната практика на машинно гласуване в продължение на поредица избори, да се обсъдят представените от експерти слабости и опасенията, свързани с организацията на машинното гласуване и да се предприемат необходимите законодателни изменения, които да преодолеят слабостите, да отстранят опасенията, да регулират всички процеси, свързани с машинното гласуване в съответствие с международните стандарти и в детайл така, както е регулирана подготовката и провеждането на гласуване с хартиени бюлетини, като се създадат  необходимите гаранции за честността и прозрачността на процесите, свързани с машинното гласуване; да се възстанови функционалността на машинното гласуване с предимствата на електроните пренос, съхранение и обработка на данни и отпечатването на машинни протоколи за отчитане на изборния резултат, както и регламентиране на извадково броене на контролните разписки,  да се подпомогне изграждането на необходимия капацитет в ЦИК да бъде „собственик“ на процесите, свързани с машинното гласуване,   да се уредят нормативно всички въпроси на отношенията между ЦИК и другите компетентни органи и частни организации по повод машинното гласуване; да се подпомогнат усилията на ЦИК за провеждане на разяснителна кампания за машинното гласуване така, че да бъдат обхванати всички обществени групи със специално внимание върху специфични групи – неграмотни, възрастни, представители на малцинства и др.; след извършване на законодателните промени да се предостави достатъчно време на ЦИК и другите компетентни органи за въвеждане в практиката на тези промени.

По отношение на гласуването с хартиени бюлетини – да се направи оценка на идентифицираните слабости в процесите, свързани с гласуването с хартиени бюлетини и отчитане на резултата, за което в значителна степен биха помогнали записите от видео излъчванията на преброяването на гласовете в СИК, сканираните протоколи на СИК и таблицата с несъответствията, разгледана и приета от ЦИК, както и одит на гласовете в статистически значима извадка от секции. На базата на този анализ да се предприемат законодателни мерки за преодоляване на слабостите, да се облекчи формата на гласуване с хартиени бюлетини, да се оптимизират предписаните действия по повод преброяването на гласовете, да се оптимизира съдържанието на секционния протокол, като се редуцира обемът на данните, включени в него, а останалите данни се вписват в секционен дневник; цифрите в протокола, които трябва да се сумират, да бъдат поставени една под друга за по-лесно сумиране; да се подобри обучението на СИК за преброяване на гласовете и попълване на секционните протоколи; да се разработят ясни критерии и процедура за действие при констатирани грешки и несъответствия в протоколите, включително и за повторно преброяване на гласовете.

При предприемане на предложените мерки изпълнението на конкретните препоръки на ОССЕ/БДИПЧ би гарантирало постигането на поетите от страната ангажименти и законодателството и практиките биха отговорили на международните стандарти и на добрите изборни практики.

Необходим е и обстоен анализ на двете технологии и преценка на финансовото измерение за съхраняването на две или повече форми на гласуване. Освен в България, другаде не съществува  практика, която да допуска гласуване в едни и същи секции с хартиени бюлетини и с машини. 

Според докладите на ОССЕ/ БДИПЧ, трябва да се анализира причината за високия брой недействителни хартиени бюлетини при избори. Броят на недействителните бюлетини, най-вече при избори за органи на местно самоуправление, действително е висок.

! При заявка от страна на мнозинството в Народното събрание за конституционни промени и разширяване на достъпа до Конституционния съд, може да се обсъди възможността (чрез допълнение в Конституцията) регистрирани за участие в изборите партии, коалиции и техни кандидати да имат право да се обръщат към Конституционния съд, за да оспорват законността на изборите и на изборния резултат за народни представители, за президент и вицепрезидент и за членове на Европейския парламент.

Извън темите, които са засегнати в докладите на ОССЕ/ БДИПЧ, има и една странична, с която Народното събрание следва да се занимае – да отмени задължителното участие в избори за българските граждани. Но всички тези промени следва да бъдат обсъдени и приети най-рано през юли 2024 г., а не сега.