„Зелени закони“ кръстоса аргументи с ВАдвС пред КС за заменките на горски имоти, правото на собственост и надделяващия интерес

Defakto.bg

Близо 1/2 от заменените бивши държавни горски имоти, представляват курортни гори с изключително ландшафтно и природозащитно значение

90% oт cлyчaитe, нoвитe coбcтвeници нe ca гopcĸocтoпaнcĸи фиpми, a  тъpгoвcĸи дpyжecтвa и чacтни лицa c инвecтициoнни интepecи в cтpoитeлcтвoтo нa ĸypopтни ceлищa, гoлф-игpищa, cĸи-ĸypopти, жилищни ĸвapтaли и лoвни ĸoнцecии.

Безсрочната забрана  за строителни дейности в  заменените горски имоти  не е противоконституционна, защото  е съразмерно средство за защита на горите и потвърдената от ЕК схема за незаконна държавна помощ по придобиването им.  Това се казва в становище на сдружение „Зелени закони“ за експертни анализи и спазване на „зелените“ закони срещу  искане  на Висшия адвокатски съвет по текст от Закона за горите. Правозащитниците кръстосват  аргументи с исканията на адвокатите за права и ценности, арбитър на който се очертава да е Конституционният съд, ако парлментът междувременно не намеси.

Koнcтитyциoннитe cъдии на 24 октомври т.г.  дoпycнaxa зa paзглeждaнe пo cъщecтвo на иcĸaнeтo нa Bиcшия aдвoĸaтcĸи cъвeт зa cpeщy paзпopeдби oт  Зaĸoнa зa гopитe, ĸaтo  пoиcĸaxa дa бъдe oбявeнa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa §3 oт Πpexoднитe и зaĸлючитeлни paзпopeдби нa ЗГ.  (oбн., ДB, бp. 19/2011 г., пocл. изм. и дoп. бp.67/2023).

BAдC oпpeдeля ĸaтo  пpoизвoл aтaĸyвaнaта  paзпopeдбa, c ĸoятo ce  въвeждaт  oгpaничeния нa пpaвoтo нa coбcтвeнocт пo oтнoшeниe нa имoти в гopcĸи тepитopии, пpидoбити чpeз зaмянa пo peдa нa cтapия Зaĸoн зa гopитe. С проблема ВАдвС е сезиран от адвокатски кантори с настояване въпросът да бъде отнесен до КС.

„Чрез § 3 от ПЗР на ЗГ от 2011 г. законодателят, вероятно повлиян от временни обществени нагласи, е изключил тотално и безсрочно, т.е. завинаги, достъпа до общовалидните възможности за промяна на предназначението и строителство за определена група собственици (физически лица, юридически  лица и общини), само защото са придобили поземлените си имоти в горските територии по замяна от държавата при действието на предходния Закон за горите (обн. ДВ, бр. 125 от 1997 г., последно изм. бр. 88 от 2010 г.), отменен с § 2 от ПЗР на новия закон.  Въведена е допълнителна правна тежест върху визираните от законодателя собственици да не могат да използват имотите си така както желаят, дори и при спазване на общите, силно стеснени ограничения, валидни за всички останали притежатели. По своя aбcoлютeн и тpaeн xapaĸтep въвeдeният c тяx pecтpиĸтивeн peжим ce дoближaвa дo пpaвния aбcypд„, обявиха  адвокатите

„Πpиoбpeтaтeлитe ca били в пpaвoтo cи дa oчaĸвaт, чe дъpжaвaтa, ĸoятo им пpexвъpля coбcтвeнocттa пpи cпaзвaнe нa зaĸoнoвитe изиcĸвaния зa вaлиднocт нa cдeлĸитe oт cъoтвeтния вид, щe пpoдължи дa ги тpeтиpa пpи ycлoвиятa, пpилoжими зa вcичĸи ocтaнaли coбcтвeници нa гopи. C въвeдeнoтo впocлeдcтвиe oгpaничeниe oбaчe тexнитe нaпълнo лeгитимни oчaĸвaния ca били излъгaни“,  coчaт aдвoĸaтитe.

Напротив, опонират  от „Зелени закони“, държавата и обществото са имали легитимното очакване още от 2003 г., че новите собственици ще използват придобитите чрез замени държавни гори като „гори“, а не като „строителни площадки“ за частни печалби.   Ето защо, с въвеждането на забраната в §3 от ПЗР на ЗГ законодателят е имал за цел да защити тези легитимни очаквания на държавата и обществото, и то завинаги.  Цитират и решение №5/2017 г. по к.д. №12/2016 г. в което КС отбелязва, че „правото, което се ползва от конституционна закрила, е правото на собственост, а не някакво друго право – на ползване по най-печеливш начин на собствеността. 

В мотивите на „Зелени закони“  мотивете е изтъкнато   Решение №2015/46на Европейската комисия от 05.09.2014 г., че  извършените замените на държавни горски имоти в периода 2007-2009 г. , след приемането на България в ЕС,  са схема за незаконна държавна помощ,  която е несъвместима с вътрешния пазар на ЕС.  

Според  актуален анализ на сдружението  незаконната държавна помощ е не по-малко от 1 милиард лева.  В 100 от общо 192 горските заменки  се вижда, че в 90% от случаите, новите собственици не са горскостопански фирми, а малко или повече известни търговски дружества и частни лица с инвестиционни интереси в строителството на курортни селища, голф-игрища, ски-курорти, жилищни квартали и ловни концесии.

Напомнена е и сериозна критика  заменките на държавни гори от Световната Банка в доклад от 10.03.2009 г. на тема „България: Бележки относно политиката за управление на горите“ .  Зелени закони предлага на конституционните съдии  история на законодателния процес на процедурите за замяна на държавни земеделски и горски имоти с частни в периода 1995-2011 г. и списък на бенефициери, придобили чрез замени държавни курортни гори с изключително обществено значение (обща площ 23 хил. дка) – виж по-долу.

Цялото становище на „Зелени закони“:

УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,

Във връзка с Ваше Определение от 24.10.2023 г. по конституционно дело №16/2023 на КС и на основание чл. 20а от ПОДКС бихме искали да изразим следното становище за неоснователност на искането на Висшия адвокатски съвет (ВАдвС) за установяване на противоконституционност на §3 от ПЗР на Закона за горите (обн. ДВ, бр. 19/2011), налагащ забрана за промяна на предназначението и застрояването в поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени.

Основната цел на нашето становище е да предостави информация на КС за същността, историята и причините, довели до забраната по §3 от ПЗР на ЗГ. Те доказват, че с приемането на тази забрана и наложените ограничения върху властта на частните собственици на заменени гори, законодателят е спазил изискването за „пропорционалност“ и „справедливост“, и е постигнал предвидения в Конституцията баланс на частни и обществени интереси. От една страна е декларираната в чл. 17, ал. 3 от КРБ „неприкосновеност на частната собственост“ като основен интерес на титулярите на правото на собственост върху заменените държавни гори, по която спор няма. От другата страна обаче е интересът на държавата от съхраняването на обекта на това право (т.е. горите и ландшафта), което е от общ интерес и в защита на по-приоритетни конституционни ценности, като например тези в чл. 15 (опазването на околната среда), чл. 18 (публично-правната значимост и всеобща полезност на Черноморското крайбрежие, водите, горите и парковете с национално значение), чл. 19 (гарантирането на еднакви правни условия за стопанска дейности, предотвратяването на нелоялна конкуренция и защитата на потребителя), чл. 21 (защитата на земята, като основно национално богатство) и др. от КРБ (КД №3/2001, КД №2/2013, КД №14/2020)

Преди да обосновем наличието на надделяващ обществен интерес и по-приоритетни конституционни ценности, налагащи приетата от НС забрана в §3, първо бихме искали да Ви обърнем внимание, че в искането на ВАдвС липсва каквато и да е било информация за предмета и историята на забраната по §3 от ПЗР на ЗГ, вкл. за решението на ЕК относно схемата за незаконна държавна помощ при замените на гори. Позволете да Ви запознаем с тези три аспекта на забраната по §3 от ПЗР на ЗГ, доколкото те са от съществено значение както за нашата обосновка, така и за анализа на КС по чл. 149, ал. 1, т.2 от Конституцията на Република България (КРБ) относно искането на ВАдвС:

1. Предмет на забраната по §3 от ПЗР на Закона за горите

Предмет на забраната по §3 от ПЗР на ЗГ са всички заменени чрез 192 сделки в периода 2003-2009 г. бивши държавни поземлени имоти в горски територии с обща площ 33004 дка, изброени в списъка по §3, ал.4 от ПЗД на ЗГ, който е публикуван в ДВ. бр. 48/2011 г. Не е вярно твърдението в искането на ВАдвС, че „ограничението е свързано единствено с момента на сключване на съответната сделка“ и че това води до „неоправдано неравенство“.

Обобщени данни за едни от най-скандалните горски заменки с обща площ близо 23 хил. декара (от общо 33 хил. дка) представяме като списък в Приложение 1, както и визуално като местоположение чрез изготвената от нас уеб-карта с адрес http://arcg.is/10uaz8. Списъкът включва данни за облагодетелствалите се от горските замени фирми и частни лица, техните инвестиционни проекти, местоположение, природозащитно и обществено значение на заменените държавни гори, тяхната площ, както и разликите между административни и реални пазарни цени, довели до незаконната държавна помощ.  Както от списъка, така и от изготвения от нас експертен анализ на 100 от общо 192 горските заменки добре се вижда, че в 90% от случаите, новите собственици не са горскостопански фирми, а малко или повече известни търговски дружества и частни лица с инвестиционни интереси в строителството на курортни селища, голф-игрища, ски-курорти, жилищни квартали и ловни концесии.

Видно от представените по-горе данни (вкл. от уеб-картата), както и от списъка в ДВ по §3, ал.4 от ПЗД на ЗГ, това далеч не са пръснати равномерно из страната случайни гори, а предимно компактни горски масиви с изключително ландшафтно и курортно значение в най-атрактивните за строителство територии в България.

Близо 1/2 от заменените бивши държавни горски имоти, представляват курортни гори с изключително ландшафтно и природозащитно значение (вкл. морски и плаж и пясъчни дюни), които са разположени на първа линия (в ивица с ширина 1 км) на Черноморското крайбрежие в общините Шабла, Каварна, Балчик, Варна, Долни Чифлик, Бяла, Несебър/Обзор, Бургас/Крайморие, Приморско/Китен, Созопол и Царево. Около 2/5 представляват величествени иглолистни гори с рекреационно и често водоохранно значение, разположени в планински курортни центрове като Боровец-Говедарци-Мальовица, Паничище-Сапарева баня, Чепеларе-Смолян и Банско-Разлог-Добринище. Почти всички заменени гори по Черноморието и в планинските курорти представляват и природни местообитания, предмет на защита по ЗБР в защитени зони от Европейската екологична мрежа „Натура 2000“.

Останалите под 1/10 пък представляват засадени от хората в средата на 20 ти век курортни и противоерозионни гори в покрайнините и курортните зони на градовете София (кварталите Кремиковци, Лозен, Герман, Панчарево и Бистрица), Благоевград, Сандански, Перник (с. Кладница), Правец, Стара Загора, Велико Търново, Берковица, Априлци, както и в обхвата на частни ловни концесии в ДГС Ботевград, ДГС Етрополе, ДЛС Тракия-Чекерица, ДГС Елена и други.

2. История на забраната по §3 от ПЗР на Закона за горите

Най-ключовият пропуск в искането на ВАдвС е липсата на анализ на причините довели до въвеждането на забраната по §3 от ПЗР на ЗГ през март 2011 г. Затова  в Приложение 2 изготвихме исторически анализ на целия законодателен процес от 1995 г. до 2011 г., касаещ въвеждането и прилагането на процедурите за извършените от държавата замени както на горски, така и на земеделски имоти.

На база на цитираните в този исторически анализ нормативни актове, стенограми с изказвания на депутати и министри, парламентарни въпроси и медийни репортажи, става ясно, че:

• замените на държавни земеделски и горски имоти с частни такива се въвеждат през 1995-1999 г. в ЗСПЗЗ и през 2003 г. ЗГ като част от процеса по синхронизиране с европейските политики, и в частност с цел комасация чрез уедряване на земеделските и горските имоти;
• още от самото начало е имало опасения, че процедурите по замени ще бъдат използвани недобросъвестно за спекулативни и инвестиционни цели, което води до въвеждане на ограничение за замени в атрактивни територии в „Указанията за земеделски земи“ на МЗХ от 2002 г., както и до предложения в изменения ЗГ (ДВ. бр.16/2013, когато са въведени горските заменки) за забрана промяната на предназначението на заменени гори за 25 г. и забрана за замени на гори по Черноморието, големите курорти и защитените територии, които предложения обаче не са приети;
• след 2006 г. започват обществени и политически призиви за спиране на заменките поради растящите като брой примери за потенциална корупция, ощетяване на държавния финансов интерес и застрояването на заменените гори;
• на 27.03.2007 г. началникът на Национално Управление по Горите инж. Илия Симеонов заявява, че „за да предотвратим изсичането на гори при извършването на тези замени, ние забраняваме със закон в срок от 10 години да се променя предназначението им“ (законът не стига до НС).
• през 2008 г. държавата публикува данни за заменките, от които обществото бързо добива конкретна представа за мащабите на застрояването на заменени гори, за тяхното изключително природозащитно значение особено по Черноморието и в курортите, както и за загуби от стотици милиони левове за държавата поради занижените нормативни цени на държавните гори;
• сериозна критика по отношение на заменките на държавни гори е отправена и от Световната Банка в доклад от 10.03.2009 г.^[2], според който трябва да бъде забранена промяната на предназначението на заменените гори, а продажба на държавни гори за застрояване да се допуска на реални пазарни цени и след предварителна екологична оценка.

В края на 2008 г. става ясно, че Европейската Комисия е започнала разследване на заменките като „схема за незаконна държавна помощ“, което кара правителството да забрани заменките на горски и земеделски държавни имоти чрез изменения на чл. 24г от ЗСПЗЗ (изм. ДВ. бр.10/06.02.2009) и чл. 15б от ЗГ от 1997 г.(изм. ДВ. бр.6/23.01.2009). В ЗГ изключение на забраната е оставено единствено „при прекратяване на съсобственост“ и за „общински инфраструктурни проекти“, и то когато държавните гори са извън защитени зони от Натура 2000.

На 03.09.2009 г. от НС е прието и „Решение за спиране на изключването при промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, с изключение на общините, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост” (обн. в ДВ. бр.72/2009). Решението е мотивирано от депутатите като акт за спиране на една порочна практика и за възстановяване на справедливостта по отношение допуснатата от държавата мащабна схема за незаконна държавна помощ, която отделно води и до унищожаване и застрояване на ценни природни територии в зоните от „Натура 2000“, по Черноморското крайбрежие и в планинските курорти. С решението си депутатите потвърждават общоприетата отрицателната оценка за направените заменки по отношение на тяхната „целесъобразност, икономически ефект, екосъобразност и социален ефект“. Решението е потвърдено при последващо изменение на ЗГ от 1997 г. чрез нов §54 от ПЗР на закона (обн. ДВ. бр. 80/2009), съгласно който законът не отменя действието на решението.

През 2010 г. подобна забрана е въведа и за земеделските земи чрез изменение на чл. 24г, ал. 10 от ЗСПЗЗ (изм. и доп. – ДВ, бр.62/2010), съгласно който „земеделските земи, които физически или юридически лица, с изключение на общините, са придобили в собственост при условията на ал. 2, т. 3 чрез замяна със земеделски земи от държавния поземлен фонд или от общинския поземлен фонд, не могат да се раздробяват чрез разпоредителни сделки и да се променя предназначението им за срок 10 години от извършването на замяната“.

В новия Закона за горите (обн. ДВ. бр.19/08.03.2011 г.) процедурата за замяна на държавни гори с частни/общински такива е разписана в чл.35, като и в него „замените“ са ограничени до няколко изключения: „за прекратяване на съсобственост“, „за изпълнение на международен договор“, „за строителство на обекти с национално/първостепенно значение“ и „за горски пътища“. С §40 от ПЗР на закона е отменено Решението на Народното събрание от 03.09.2009 г. за спиране на изключването при промяна на предназначението на заменени горски имоти, като с §3  е разписана новата по-детайлна забрана, ограничаваща не само промяната на предназначението, но и строителството в заменените горски имоти.

3. 

   Решението №2015/46 на ЕК относно схемата за незаконна държавна помощ при замените на горски имоти

На 05.09.2014 г. Европейската комисия излиза с Решение №2015/46 относно схема за помощ №SA.26212 и №SA.26217, приведена в действие от РБ при замените на горска земя. Основните аспекти на Решението на ЕК сме описали в Приложение 3, като най-важните изводи са следните:

• замените на държавни горски имоти в периода 2007-2009 г. (т.е. след приемането на България в ЕС) са оценени от ЕК като схема за незаконна държавна помощ по смисъла на Договора за функциониране на ЕС, която е несъвместима с вътрешния пазар на ЕС;
• незаконната държавна помощ следва да бъде възстановена от държавата незабавно и ефективно, в срок от 12 месеца, което видно от публичния регистър Deggendorf на Министерство на финансите изобщо не се изпълнява;
• незаконната държавна помощ се явява разликата между административната оценка по Наредбата за базисните цени, използвана от държавата за замените на гори, и съответно реалната пазарна цена на тези гори, ако бяха продавани от държавата при нормални пазарни условия на конкуренция (напр. търг). За пример е дадено, че разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между – 504 % до +90 %;
• незаконна държавна помощ е установена от ЕК при 80% от всички 132 сделки за замени на гори в периода 2007-2009 г.;
• основна отговорност за схемата за незаконна държавна помощ носи държавата в лицето на МЗХ, МС и ИАГ;
• на бенефициерите на замени на горски имоти е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна, поради което тези сделки нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки;
• според спорни оценки на МЗХ незаконната държавна помощ от заменките възлиза на около 80 млн. лева, но според независими експертни оценки и най-вече според актуален анализ на „Зелени Закони“ незаконната държавна помощ е не по-малко от 1 милиард лева;
• при оценката на държавната помощ може да се вземе предвид, дали определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период;
• при 24 от всички 132 (т.е. 18%) сделките за замяна на гори в периода 2007-2009 г. е изискана промяна на предназначението, като до влизане в сила на забраната на НС от 03.09.2009 г. такава промяна на предназначението на заменените гори е одобрена в 15 от случаите.

–––––––––––––––––––––––––––––––––

На база горната информация бихме искали да изтъкнем следните конкретни мотиви защо забраната в §3 от ПЗР на ЗГ е приета от обществена необходимост и с цел възстановяване на справедливостта, защо е пропорционална на конституционните права на частните собственици, и защо искането на ВАдвС е неоснователно.

1. Защита на конституционни ценности по чл. 15, чл. 18, ал. 1 и чл. 55 от КРБ

   На първо място, основната цел на забраната в §3 от ПЗР на ЗГ е да защитят от изсичане и/или застрояване всички бивши държавни гори и горски имоти, които са преминали в собственост на частни и юридически лица, вкл. общини, чрез замени по чл. 15б от отменения ЗГ (1997 г.). Както е видно от описанието на тези горски имоти, от историческия анализ на законодателния процес и от решението на ЕК от 2014 г., тази цел е обоснована от законодателя и оправдана дори към днешна дата поради следните причини:

1. Забраната за застрояване на заменени гори като държавна политика

През 2003 г. държавата и законодателят създават разпоредбата на чл. 15б от ЗГ от 1997 г. (отм.) с цел комасация и по-ефективно стопанисване на горите, а не с цел застрояването им. С този принцип са били добре запознати всички частни заменители, като са знаели, че заменените имоти имат за цел да се ползват като „гори“, поради което не им се дължат обезщетения за наложената забрана с §3 от ПЗР на ЗГ. Освен това, този принцип частично е включен още през 2002 г. в правилата на МЗХ за земеделските заменки, докато за горите защитата от застрояване бива приета чак през 2009 г. (след редица неуспешни опити още от 2003 г.), когато цялото общество разбира, че 90% от горските заменки са правени именно с инвестиционна цел и то за сметка на държавния финансов интерес. Тяхната легитимност е отхвърлена и с Решение №2015/46 на ЕК, с която са определени като схема за незаконна държавна помощ. Общественият и държавен интерес дотолкова е бил нарушен, че законодателят решава дори изцяло да отмени възможността за замени на гори, като оставя единични изключения, за които е сигурно, че не могат да водят до злоупотреби и застрояване.

Нещо повече, легитимният начин за закупуване и застрояване на държавни горски имоти е бил уреден от законодателя също през 2003 г. с приемането на чл.14б-14г на ЗГ (нови – ДВ, бр. 16 от 2003 г.), съгласно които инвеститорът първо трябва да заяви инвестиционната си цел пред държавата (чл. 14б), после да премине през процедури по одобряване на екологична оценка и ПУП (чл. 14в), и накрая да закупи съответните държавни горски имоти по реда на ЗДС (чл. 14г). Точно поради наличието на чл. 14б на ЗГ не може да се говори за “оправдани правни очаквания” у собствениците на заменени гори, доколкото ако са искали да ги застрояват е би трябвало да подходят към тяхното придобиване по реда на чл. 14б, а не по реда на чл. 15б. Както се сочи и в доклада на Световната банка от 2009 г., чл. 14б е законовият ред, който при наличие на частен инвестиционен интерес би трябвало да защитава максимално общественият интерес за опазването на околната среда и на ценните държавни гори, защото чрез процедурите по ПУП и екологична оценка държавата и обществото имат правото на предварителна оценка и мнение дали е целесъобразно да се приватизира дадена държавна гора с цел застрояване от частни лица. Обратното, веднъж приватизирана една държавна гора чрез заменка, за държавата и обществото става почти невъзможно да защитят тази гора от застрояване поради ред причини, което се засвидетелства от масовото и обществено неприемливо презастрояване на Черноморието, планинските курорти и големите градове, както и от ежегодните протести срещу това презастрояване (виж по-долу).

Отделно, с приемането на новия ЗГ (обн. ДВ. бр.19/2011) чрез разпоредбата на чл.38, ал. 21 законодателят забранява промяната на предназначението на горски имоти за срок от 20 г. след уедряването им. Тази забрана показва, че държавата си е извела поука от скандала с горските заменки, които бяха разрешени през 2003 г. именно с цел уедряване, но които доведоха до огромни злоупотреби и недопустимо от обществена гледна точка застрояване. Забраната в чл.38, ал. 21 доказва, обаче, че забраната в §3 от ПЗР на ЗГ е част от системна политика на държавата за защита на обществения и държавен интерес при случаи сходни на заменките, а не „вероятно повлиян от временни обществени нагласи“ параграф, както твърди ВАдвС.

Следователно неоправдано е твърдението на ВАдвС, че засегнатите частни собственици на заменени държавни гори имат легитимно очакване „да използват имотите си така както желаят“, и по-конкретно „за промяна на предназначението и строителство“. Напротив, държавата и обществото са имали легитимното очакване още от 2003 г., че новите собственици ще използват придобитите чрез замени държавни гори като „гори“, а не като „строителни площадки“ за частни печалби. Ето защо, с въвеждането на забраната в §3 от ПЗР на ЗГ законодателят е имал за цел да защити тези легитимни очаквания на държавата и обществото, и то за винаги. В тази връзка, с Решение №5/2017 г. по к.д. №12/2016 г. КС отбелязва, че „правото, което се ползва от конституционна закрила, е правото на собственост, а не някакво друго право – на ползване по най-печеливш начин на собствеността. Последното е в немалка степен въпрос на разумно и предвидливо управление на същата, вкл. и добре преценен пазарен и непазарен риск от титуляря на правото на собственост“.

2. Обществената значимост на заменените държавни гори

Всички български гори се отличават с особено важни за обществото природозащитни и социални функции, изброени в чл. 4 на ЗГ, като най-строги са правилата за опазване на държавните гори, поради обществения им характер. Така например, със заповед на МЗХ от 2016 г. бяха строго защитени като „гори във фаза на старост“ над 1 млн. декара държавни гори (близо 5% от всички държавни гори – основно вековни лесове и вододайни зони в „Натура 2000“). Независимо от това, изнесените по-горе факти за характеристиките на горските имоти, придобити чрез замени от засегнатите частни собственици, показват, че предмет на забраната в §3 от ПЗР на ЗГ не са обикновени гори и горски имоти, които да приравняват техните собственици на всички останали българи и бизнеси, а едни от най-ценните за държавата и обществото гори с изключително курортно, ландшафтно, природозащитно, водоохранно и/или противоериозионно значение по Черноморието и планинските курорти, като близо 80% от тях попадат в защитени зони от „Натура 2000“, а 95% от тях се отличават със „специални“ и/или „защитни“ функции по смисъла на чл. 5 от ЗГ.

Първо доказателство е факта, че според кадастралната карта на АГКК е видно, че част от заменените горски имоти представляват морски бряг, и дори залесени пясъчни дюни и морски плажове, които по силата на чл. 18, ал.1 от КРБ следва да бъдат актувани като имоти „изключителна държавна собственост“. Такива например са:

• Преобладаваща част от придобитите чрез заменки горски имоти от Бета форест ЕООД (свързана с Райфайзен банк и Тодор Батков) с обща площ 1364 дка, който по данни на АГКК включва морския плаж „с. Ново Оряхово“ и пясъчни дюни (част от бившата ЗМ Камчийски пясъци) (виж Приложение 4)
• Част от придобитите чрез заменки горски имоти от Лийдър ЕООД (свързана с Гриша Ганчев) с обща площ 614 дка, включващи морския плаж „с. Ново Оряхово“ и пясъчни дюни, които чрез съдебни искове на държавата вече са прогласени от съда като „държавна изключителна собственост“ (виж г.д. 5932/2015 на ВКС).
• Целият заменен горски имот от Аква Истейт ООД с площ 21 дка, който според данни на АГКК включва пясъчни дюни от типа „Неподвижна дюни с тревна растителност (сива дюна) – 51500.DU.466“ (виж Приложение 5)

Второ доказателство за обществена значимост на заменените гори и нуждата от нормативна защита срещу застрояване е факта, че за сходни територии като тези, в които попадат те, в Закона за горите има приети няколко категорични забрани за строителство, като например забраната за приватизация и застрояване на държавни гори в екологичната мрежа „Натура 2000“, защитата на горите покрай курорти и населени места чрез „зони за защита от урбанизация“, защитата от урбанизация на уедрени гори и т.н. Все забрани, с които се дава приоритет на колективните обществени права над конституционните права на частните собственици:

• чл. 12, ал. 1, т.3 от ЗГ създава възможност чрез изготвянето на Областни планове за развитие на горските територии да се създават „Зони за защита от урбанизация“, в които съгласно §1, т.25 от ДР е забранено строителството, и които съгласно чл. 12, ал. 10 се отразяват в ОУП и ПУП;
• чл. 33, ал. 3 от ЗГ забранява продажбата на държавни гори с цел застрояване, попадащи в Европейската екологична мрежа „Натура 2000“;
• чл. 38, ал. 21 от ЗГ забранява за срок от 20 г. промяна на предназначението на горски имоти след уедряването им;
• чл. 73, ал. 2 от ЗГ забранява промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии за срок 20 години след опожаряването им.

Трето доказателство за изключителното обществено значение на повечето заменени горски имоти по Черноморското крайбрежие е това, че:

• една част от заменените горски имоти морски плажове, които следва да са изключителна държавна собственост (чл. 6, ал.3 от ЗУЧК във вр. с чл. 18, ал. 1 от КРБ), както и пясъчните дюни – публична държавна собственост (чл. 6, ал.4 от ЗУЧК), и които могат да се ползват само чрез концесия;
• близо половината от заменените горски имоти по Черноморското крайбрежие попадат в ивица с широчина 100 м спрямо морския бряг, която според чл. 10 от ЗУЧК е със статут на охранителна зона „А“, и за която важат забрани и ограничения по чл. 10, ал. 2-4;
• другата половина от заменените горски имоти по Черноморското крайбрежие попадат в ивица с широчина 2 км спрямо границата на зона „А“, които според чл. 11 от ЗУЧК са със статут на охранителна зона „Б“, и за която важат забрани и ограничения по чл. 11, ал. 2-3 и чл. 12.

Четвърто доказателство за обществена значимост и нужда от защита на заменените гори са данните от Решение №2015/46 на ЕК, които показват, че рискът от застрояването им е бил значителен, като само до влизане в сила на мораториума на НС за урбанизиране на заменените гори (обн. в ДВ. бр.72/2009) с променено предназначение са били 10% от тях, а още толкова са били в процес по изключване от горския фонд. Преглед на кадастралната карта на АГКК, както и на публикувания от МЗХ допълнителен списък по §3, ал. 4 от ПЗР на ЗГ (ДВ. бр. 58/2011, стр. 72) показва, че действително към 2009 г. изключени от горския фонд са били:

– 1340 дка (предимно пясъчни дюни и морски плаж) от заменките на Бета Форест ЕООД и Мирта Инженеринг ЕООД (виж Приложение 4) до с. Шкорпиловци и с. Ново Оряхово, част от инвестиционния проект „Камчия парк“ на фирма свързана с банка Райфайзен. Въпреки че ПУП на проекта е одобрен от Община Долни Чифлик, в последствие същият е спрян със заповед №РД-668/23.08.2012 год. на МОСВ поради риск от увреждане на зоната от Натура 2000. Всички заменени имоти са част от заличената по искане на инвеститора бивша Защитена местност „Камчийски пясъци“.

– 560 дка (защитени природни хабитати над морския бряг) в с. Топола, които вече са застроени при изграждането на голф-игрището Трейшън клифс на едноименната фирма заменител и на Про Консулт 2004 ЕООД. Заради унищожението на въпросните хабитати България е осъдена от Европейския съд през 2016 г..

– 140 дка (курортни гори покрай брега и зад плажната ивица) от горските заменки на Маркетинг-В ЕООД (2007 г.), които вече са застроени при изграждането на вилно селище „Оазис-2“ в с. Лозенец и „Венид еко вилидж“ в с. Свети Влас, или са в близост до туристически комплекси до плажа Китен-Южен (виж Приложение 6);

– 99,5 дка (курортни гори зад плажната ивица) от заменките на Величко Михайлов Иванов (2005 г.), част от които вече са застроени при изграждането на комплекса „Марина Бей“ в Кранево (виж Приложение 6);

– 181 дка (курортни гори в курортна местност Предела-Беталовото) от горските заменки на Вавел 2004 ЕООД и Вихрен ООД за бъдещи курортни комплекси до гр. Разлог, и т.н.

Красноречив пример за инвестиционната цел на заменките е и формата на придобитите от фирми свързани с Христо Ковачки горски имоти над с. Говедарци с обща площ 3441 дка – всички те съответства и като форма и като местоположение с планираните ски писти, лифтове и хотелски комплекси по ОУП на ски-зона „Искровете-Говедарци-Мальовица“ (виж Приложение 7), като поради екологичното значение на засегнатите гори, вкл. като водоохранни функции,  проектът все още няма екологична оценка. Същото важи и за придобитите чрез заменки от Община Смолян и СТЦ Перелик ЕООД горски и земеделски имоти с обща площ над 10 000 дка, които съвпадат с планираните ски-писти, лифтове и хотелски комплекси по ОУП на ски-зона „Супер-Перелик“ (виж Приложение 8). Поради огромното екологични значение на засегнатите гори, вкл. като водоохранни функции, проектът за ОУП е спрян от МОСВ след разследване на ЕК.

Петото доказателство е факта, че държавните гори (вкл. тези предмет на заменки) са последните незастроени кътчета дива природа и естествен ландшафт по Черноморското крайбрежие и в планинските курорти, и то кътчета върху, които държавата и обществото до преди заменките са имали думата. Това ги прави толкова ценни за обществото, че в тяхна защита ежегодно биват организирани протести (виж 2021 г., 2018 г., 2015 г., 2013 г., 2012 г., 2010 г., 2009 г., 2008 г., 2007 г. и т.н.). Бърз поглед в кадастралната карта на АГКК показва, че въпреки протестите днес вече 30-50% от морския бряг и крайбрежните гори в близост до морските ни курорти са приватизирани и се водят „урбанизирана територия“ по силата на ПУП (виж например карта на горите зад плаж Бяла-Север – Кара дере в Приложение 8 и зад плажа на с. Самотино в Приложение 10). От една страна, това доказва, че нито екологичните процедури по ЗООС и ЗБР, нито ограниченията в ЗУЧК, могат да гарантират ефективна защита на Черноморието и планинските курортни гори. От друга страна, причината за тази тъжна картина са не само настоящите заменки, но също и (1) земеделските заменки, които за периода 2001-2009 г. са достигнали 36 500 дка, от които 5 000 дка са били с променено предназначение, (2) безконтролните продажби на общински крайбрежни земи (виж напр. случая Корал), както и мащабните продажби на държавни гори и залесени дюни чрез процедурите за промяна на предназначение по чл. 14г на ЗГ от 1997 г. (отм.) (виж напр. случая „Дюни-гейт„), като според анализ на „Зелени Закони“ само в землището на с. Самотино, между плажовете Кара дере и Шкорпиловци, в периода 2006-2008 г. чрез 17 сделки са приватизирани и извадени от горския фонд 850 дка държавни гори.

         Следователно, изобщо не е вярно и твърдението на ВАдвС, че срещу правото на собственост на частните заменители не стои друга по-висша конституционна ценност и че тя няма нужда от специална защита, особено с оглед на установените рискове за горите и потвърдената от ЕК схема за незаконна държавна помощ по придобиването им. Напротив, всички изброени по-горе доказателства обосновават огромната обществена значимост на заменените държавни гори, находящи се основно по Черноморското крайбрежие и в планинските курорти, както и огромния риск за застрояването им. И с оглед спорния характер на замените, нежеланието за разтрогване на сделките и заобикалянето на легитимните процедури за застрояване на гори по чл. 14-14г от ЗГ, то единственото решение на проблема е била безсрочната забрана в §3 от ПЗР на ЗГ, имаща за цел закрилата на висша конституционна ценност, каквато е опазването на околната среда и биоразнообразието – задължение на държавата съгласно чл. 15 и чл. 55 от КРБ. С тази забрана се постигат и целите в чл. 6 от КРБ за равнопоставеност на всички български граждани, доколкото чрез горските заменки правото на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55 от КРБ на болшинството от тях е било нарушено в полза на единици, и забраната възстановява конституционната справедливост и равнопоставеност за винаги.

2. Защита на конституционни ценности по чл. 19, ал. 2 и чл. 57, ал. 2 от КРБ

На второ място, целта на забраната в §3 от ПЗР на ЗГ е да се постигне равнопоставеност и материална справедливост в защита на конституционната ценност по чл. 19, ал. 2 и чл. 57, ал. 2 от КРБ, изискваща гарантирането на еднакви правни условия за стопански дейности, предотвратяването на нелоялна конкуренция и защитата на потребителя, както и недопускане злоупотребата с права, ако се накърняват трети интереси. Нашият анализ показва, че освен изключителната обществена и екологична значимост на заменените гори, забраната в §3 от ПЗР на ЗГ се основава и на административни и икономически причини. Доказателствата за това са налични във вече цитираното решение №2015/46 на ЕК, с което ЕК обявява заменките на гори като схема за незаконна държавна помощ, както и в стенограмите по приемането на изменения в ЗГ и ЗСПЗЗ, касаещи заменките на гори и земеделски земи:

1. Незаконно икономическо предимство и нарушение на конкуренцията

Според решението на ЕК чрез горските заменки, придобити на занижени непазарни цени, е нарушена международната конкуренция, като частните заменители са получили икономическо предимство спрямо всички останали търговци не само в България, но и в цяла Европа. Нещо повече, от историческия анализ в Приложение 2 става ясно, че облагодетелствалите се в периода 2003-2009 г. близо 200 частни заменители са били получили по един или друг начин и административно предимство, доколкото други 300 заявителя на заменки са останали „необслужени“ от държавата. Отделно, от цитираните в Приложение 2 стенограми от НС също става ясно, че самите заменки, и по ЗГ и по ЗСПЗЗ, са спрени поради убеждението на депутатите и на МС като законовносител, че непрозрачните горски и земеделски заменки и процедурите по застрояването им водят до „корупционни практики и грубо накърняване на обществения интерес“.

Ето защо, въпреки че с решението на ЕК се изисква възстановяване на незаконната държавна помощ от финансов аспект (80 млн. лева по оценки на МЗХ, но 1 млрд. лева по независими експертни оценки), това не отменя предимството на заменителите да са собственици по един неконкурентен и нелегитимен начин на едни от най-атрактивните за застрояване курортни гори в България. Освен това, тази несправедливост не може да бъде компенсирана чрез законовите процедури за промяна на предназначението по реда на чл. 73-79 от ЗГ. Следователно, не е вярно твърдението на ВАдвС, че тези заменители следва да бъдат приравнени на „всички останали собственици на гори“, които нито са участвали в подобна корупционна схема, нито притежават гори на първа линия на Черноморското крайбрежие, в планинските курорти или в ловните стопанства. Напротив, безсрочната забрана по §3 е един от методите за възстановяване за винаги на справедливостта, както и на равнопоставеността на заменителите с всички останали граждани и бизнеси, имащи отношение към пазара и инвестициите в горите.

2. Хоризонталност на забраните за замени и за застрояване на заменени горски и земеделски имоти

Както бе посочено в Приложение 2, от 2010 г. забрана за промяна на предназначението e в сила и за всички придобити чрез замени земеделски земи от ДПФ. Това става с изменение на чл. 24г, ал. 10 от ЗСПЗЗ (изм. и доп. – ДВ, бр. 62/2010) преди приемането на ЗГ и неговия §3 от ПЗР през 2011 г. Освен това, забраните за застрояване на заменени горски и земеделски имоти надграждат вече приетите през 2009 г. в ЗГ и ЗСПЗЗ забрани за заменки на каквито и да е било държавни гори и земи. Видно от стенограмите по приемането на ЗГ и ЗСПЗЗ, всички тези забрани са хоризонтални и са обосновани от значимия обществен интерес за ограничаване на корупцията и за по-добра защита не само на всички държавните гори и земи, но и за защита от застрояване на всички онези гори и земи, които са били обект на замени с цел уедряване, а не с цел застрояване. Следователно, волята на законодателя да възстанови за винаги справедливостта, както и равнопоставеността – в случая между облагодетелствалите се както от горски, така и от земеделски заменки, но и спрямо всички други земевладелци, е била валидна по отношение на всички видове заменки, на всички видове държавни имоти и на всички собственици. Нещо повече, тази воля на законодателя, изразена чрез забраната в §3, е един от начините държавата да понесе отговорност (виж по-горе обвинението на ЕК) за допускането на корупционната схема със заменките на горски и земеделски земи, облагодетелствала ограничен брой неслучайни лица.

3. Защита за изпълнението на Решение №2015/46 на ЕК

Искането на ВАдвС да отпадне забраната в §3 от ПЗР на ЗГ за промяната на предназначението и застрояването на заменените гори нарушава грубо обществения и държавния интерес и поради факта, че тази забрана, както и въведената с решение на НС от 03.09.2009 г., са спомогнали на заменителите да избегнат още по-тежки наказателни последствия в резултат на Решение №2015/46 на ЕК.

Първо, ако я нямаше забраната от 03.09.2009 г. и съответно в §3 от 2011 г., много повече бенефициери на оспорваните сделки щяха да са извършвали стопанска дейност (препродажба, застрояване и т.н.) чрез заменените гори, което според пар. 127 от Решението на ЕК има съществено влияние върху „оценката на държавната помощ“, която бенефициера трябва да възстановят на държавата.

Второ, видно от публичния регистър Deggendorf на МФ към настоящия момент близо половината от всички 132 бенефициера от Решението на ЕК продължават да водят дела и да оспорват актовете на МЗХ, с които трябваше да бъде възстановена незаконната държавна помощ съгласно това Решение, като в много случаи държавата губи делата Т.е. към днешна дата държавата по никакъв начин не е изпълнила решението на ЕК от 2014 г., съгласно което България е имала срок от 12 месеца да възстанови незаконната държавна помощ от схемата със заменките.

Трето, на фона на наказателната процедура на ЕК и на висящите десетки съдебни дела, това бенефициерите от заменките да имат право да се възползват от оспорваната от тях незаконна държавна помощ чрез застрояването на заменените гори би било изключително потъпкване на всички обществени и държавни интереси, както и на правилата за свободна конкуренция.

В крайна сметка, заради протакането на процедурите от страна на МЗХ и поради обжалванията и саботажа на голям брой бенефициери, вече е налице забавяне от над 8 години по изпълнението на Решението на ЕК. Отделно с искането на ВАдвС очевидно се цели и обезсмисляне на Решението на ЕК. Всичко това създава риск България да бъде съдена от ЕК за неизпълнение в срок на нейното решение.

Въз основа на всички гореизброени факти и мотиви, считаме, че със безсрочната забрана в §3 от ПЗР на ЗГ са защитени за винаги конституционните ценности, обект на защита по чл. 15, чл. 18, ал.1, чл. 19, ал. 2 и чл. 55 от Конституцията, които са с по-голям приоритет спрямо конституционните права на собствениците на заменените горски имоти по чл. 17, ал. 1-3. Считаме, че с тази забрана е спазен и принципа на пропорционалността (забраната за прекомерност), тъй като тя не касае самото право на собственост на заменителите, а единствено тяхното право да ползват заменените имоти по начин, който нарушава държавния интерес и правата на всички останали граждани и бизнеси. Следователно ограничаването на правата на заменителите чрез забраната по §3 от ПЗР на ЗГ е съразмерно средство за постигане на целите заложени в чл. 15, чл. 18, ал.1, чл. 19, ал. 2, чл. 55 и чл. 57, ал. 2 от Конституцията. Поради всичко това считаме, че не е налице противоконституционност на §3 от ПЗР на ЗГ.

Вносител: „Зелени Закони“

Цялото становище тук