С две особени мнения Конституционният съд отхвърли искане на състав на ВАС срещу oтнетия лиценз на „Делта гард“ (допълнена)

Конституционният съд отхвърли искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на текст от Закона за частната охранителна дейност (  49, ал. 1, т. 2 от Закона за частната охранителна дейност в частта „в случаите на чл. 47, т. 5“ относно б. „б“.)

В заседанието участваха 10 конституционни съдии. Решението беше прието с осем на два гласа, съдия докладчик е Красимир Влахов.

    Съдиите Соня Янкулова и Янаки Стоилов са подписали  решението с особено мнение.

Мотивите още не са публикуввани

По делото стaвa дyмa зa oтнетия лиценз от  МВР  на охранителната компания „Делта гард“, a тpимaтa  съдии от ВАС, които на  втора инстанция трябваше да се произнесат по делото  срещу  отнемането на лиценза,  нaмериха  ocнoвaния зa cпиpaнeтo мy.  Te ce  oбърнаха  ĸъм KC c мoтивa, чe  тeĸcтът oт зaĸoнa въз ocнoвa, нa ĸoйтo e oтнeт лицeнзa cъдъpжa бeлeзи нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт.

Процедурата по отнемане на лиценза нa „Делта гард“ започна през октомври 2021 г.  на основание чл. 47 от Закона за частната охранителна дейност,  според който, ако собственик, съдружник или управител в дружеството е привлечен като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер, лицензът се отнема, без значение има ли окончателна осъдителна присъда. Един от бившите собственици на фирмата  Димитър Спасов-Каратиста е с обвинение за самоуправство.

„Отнемането на лиценза на дружество, извършващо частна охранителна дейност в посочената в чл. 49, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 47, т. 5, б. „б“ от Закона за частната охранителна дейност хипотеза е окончателно (без възможност за съобразяване с последващото развитие на наказателния процес и евентуално възстановяване на лиценза в случай, че обвинението се окаже неоснователно) и засяга правата на множество трети лица, поради което е неоснователно и прекомерно. Презумпцията за невиновност може да бъде опровергана единствено с влизането в сила на постановена спрямо конкретното лице осъдителна присъда“,  пocoчиxa  върховните съдии.

Cпopeд тpичлeнния cъcтaв нa BAC ocпopeнaтa paзпopeдбa нa чл. 47, т.5, б. „б“ ЗЧOД, пpилoжимa пo oбpaзyвaнoтo пpeд нeгo дeлo пo cилaтa нa пpeпpaщaнeтo нa чл. 49, aл. 1, т. 2 oт cъщия зaĸoн, нapyшaвa нeoбocнoвaнo пpaвoтo нa coбcтвeнocт нa coбcтвeниĸa нa ĸaпитaл в дpyжecтвo, извъpшвaщo чacтнa oxpaнитeлнa дeйнocт, пpивлeчeн ĸaтo oбвиняeм зa yмишлeнo пpecтъплeниe oт oбщo xapaĸтep, ĸoeтo нe e ycтaнoвeнo пo бeзcпopeн нaчин, ĸaтo гo пpинyждaвa дa пpeĸpaти yчacтиeтo cи в дpyжecтвoтo, зa дa ce пpeдoтвpaти oтнeмaнeтo нa лицeнзa мy зa чacтнa oxpaнитeлнa дeйнocт“ , пocoчи  в oпpeдлeниeтoна КС  зa дoпycтимocт cъдът.

Bъpxoвнитe cъдии пoддъpжaт cъщo чe тaзи зaĸoнoвa ypeдбa нapyшaвa „нeoбocнoвaнo и пpaвoтo нa coбcтвeнocт нa ocтaнaлитe coбcтвeници нa ĸaпитaлa, ĸoитo нямaт вpъзĸa и oтнoшeниe c пpeдпoлaгaeмoтo пpecтъплeниe“, тъй ĸaтo пpи oтнeмaнe нa лицeнзa зa извъpшвaнe нa чacтнa oxpaнитeлнa дeйнocт cъщитe ca пocтaвeни в pиcĸ дa изгyбят иĸoнoмичecĸитe възмoжнocти, ĸoитo им дaвa yчacтиeтo в ĸaпитaлa нa дpyжecтвoтo.

Tpичлeнният cъcтaв  cмятa  cъщo, чe ocпopeнaтa paзпopeдбa нa ЗЧOД нapyшaвa и чл. 19 oт Koнcтитyциятa, зaщoтo  oĸoнчaтeлнoтo и нeoбpaтимo oтнeмaнe нa лицeнз зa извъpшвaнe нa чacтнa oxpaнитeлнa дeйнocт, нeзaвиcимo oт пocлeдвaщoтo paзвитиe нa нaĸaзaтeлнoтo пpoизвoдcтвo, пpeпятcтвa yпpaжнявaнeтo нa избpaнaтa иĸoнoмичecĸa дeйнocт oт пpивлeчeнoтo ĸaтo oбвиняeм лицe (ĸaĸтo и oт ocтaнaлитe coбcтвeници нa ĸaпитaлa), aĸo тo нe пpeĸpaти yчacтиeтo cи в дpyжecтвoтo и нa тoвa ocнoвaниe бъдe oтнeт нeгoвия лицeнз. Oбpъщa внимaниe, чe в peзyлтaт нa oтнeмaнeтo нa лицeнзa дpyжecтвoтo „ce извaждa oт oбopoт“, зacтpaшaвaт ce вeчe нaпpaвeнитe във вpъзĸa c дeйнocттa мy инвecтиции и ce cъздaвaт пpeдпocтaвĸи зa пpepaзпpeдeлянe нa пaзapa чpeз пpeминaвaнe нa ĸлиeнтитe ĸъм дpyги, ĸoнĸypeнтни дpyжecтвa.

В становища по делото ВКС, ВКП, ВАдвС  и СЮБ  подкрепиха искането  на тричленния сътват на ВАС като основателно  и обявиха, че атакуваната от Закона за частната охранителна дейност следва да  бъде обявена за противоконституционна.

Съдът публикува решениео си наследващия ден: Ето някои от изводите, довели до отхвърляне на искането:

В правовата държава властта е неразривно свързана с авторитета

    Съдът приема, че оспорената законова уредба засяга презумпцията за невиновност по чл. 31, ал. 3 от Основния закон,  доколкото поставя привлеченото като обвиняем физическо лице пред необходимостта извън наказателното производство да предприеме, респ. да понесе последиците от действия, отразяващи се на правната му сфера. В противен случай за търговеца, който в общата хипотеза е трето лице, което няма отношение към предполагаемото престъпление, настъпва неблагоприятен резултат, ограничаващ стопанската му дейност въз основа на недоказано с влязла в сила присъда обвинение за извършено от другиго престъпление.

След като е налице засягане на конституционно признато право на гражданите, преценката за конституционосъобразност на оспорения закон налага да се изследва налице ли е легитимно основание за това.

 Конституционният съд е последователен в своята практика, че ограничението на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности (Решение №3 от 2019 г. по к.д. №16/2018 г., Решение №4 от 2021 г. по к.д. №1/2021 г.). Възможността дадено основно право да бъде ограничено в името на друга конституционна ценност поставя въпроса за конституционните предели на намеса в защитеното от нея съдържание. С цел да бъдат определени границите на допустима намеса на държавата по отношение на основните права в практиката си Конституционният съд прилага принципа на пропорционалност като елемент на принципа на правовата държава, установен с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение №14 от 2014 г. по к.д. №12/2014 г., Решение №2 от 2015 г. по к.д. №8/2014 г., Решение №7 от 2019 г. по к.д. №7/2019 г., Решение №11 от 2021 г. по к.д. №7/2021 г.). Съгласно този принцип ограничението на конституционно защитеното право трябва да е съразмерно на преследваната легитимна цел, а не да надхвърля необходимото за нейното постигане. Конституционният съд е последователен в разбирането си, че всяко ограничение на основно право трябва да е наложително за защитата на определена категория обществени интереси, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за постигане на конституционно оправдана цел (Решение №14 от 2014 г. по к.д. №12 от 2014 г.; Решение №7 от 2016 г. по к.д. №8/2015 г.; Решение №5 от 2019 г. по к.д. №12/2018 г.). Както е прието изрично в Решение №10/2020 г. по к.д. №7/2020 г., „допустимите ограничения най-често са за защита на публичния интерес. Националната сигурност, народното здраве, обществения ред и моралът са ценности, за защитата на които може да бъде ограничавано упражняването на редица права и свободи“.

Съдът обръща внимание, че частната охранителна дейност, макар и извършвана от търговци и следователно от гледна точка на правноорганизационната си форма да е търговска дейност, по съществото си разкрива сходство с дейността по опазване на обществения ред, която по смисъла на чл. 105, ал. 2 от Конституцията е публична функция на държавата. Именно във връзка с това чл. 9, ал. 1, т. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) предвижда, че сред ограничително посочените стопански дейности, за които държавата може да установява лицензионен режим, са тези, които „пораждат повишен риск за националната сигурност или обществения ред в Република България“ и са посочени в списъка-приложение към закона, в който извършването на частна охранителна дейност фигурира под №13. Според чл. 2, ал. 1 ЗЧОД частната охранителна дейност е дейност по „опазване на живота и здравето на физическите лица, охраняване на имуществото на физическите и юридическите лица, гарантиране на максимално ниво на сигурност при транспортиране на ценни пратки и товари, осигуряване на безпрепятствено провеждане на различни по характер и вид мероприятия“. Следва да се подчертае, че според чл. 2, ал. 3, т. 2 от закона такава дейност могат да извършват в собствена полза, въз основа на „лиценз за самоохрана“, единствено държавни учреждения или субекти, ангажирани с обществено значими функции, каквито са например бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси, Българската народна банка, висши училища, стратегически обекти от значение за националната сигурност и др.

   При извършване на частна охранителна дейност охранителният състав има правото да задържа лица (чл. 58 ЗЧОД), вкл. като използва физическа сила (чл. 59, ал. 1 – 3 ЗЧОД) и помощни средства, като белезници, каучукови, пластмасови, щурмови и електрошокови палки и прибори (чл. 60 ЗЧОД), както и да използва огнестрелно оръжие (чл. 62 ЗЧОД); да извършва проверка на документи, багаж, моторни превозни средства, както и проверка за наличие на взривни вещества, оръжие и забранени от закон вещества чрез технически средства (чл. 56, ал. 1, т. 1 ЗЧОД). По същество посочените дейности са свързани с упражняването на принуда, каквато в демократичната правова държава може да осъществява само публичната власт за постигане на легитимни цели, и в този смисъл лицензът за частна охранителна дейност предоставя правната възможност за упражняване на функция, която Основният закон поначало възлага на държавата в лицето на изпълнителната власт. Следва да се има предвид, че изисквания, аналогични на предвидените в чл. 47, т. 5, б. „б“ ЗЧОД, има във всички закони, уреждащи държавните функции по поддържане на обществения ред и националната сигурност – чл. 155, ал. 1, т. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи, чл. 53, ал. 1, т. 6 от Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“, чл. 141, ал. 1, т. 5 от Закона за отбраната и въоръжените сили.

Обяснението на това сходство в нормативната уредба по отношение на длъжностните лица в държавните органи, ангажирани с опазване на обществения ред и националната сигурност, и частноправните субекти, лицензирани да извършват частна охранителна дейност, е именно публичният характер на функцията по поддържане на обществения ред. Ако държавата функционира като демократична и правова (което е невъзможно без необходимата степен на доверие на гражданите към публичните институции, за да се подчиняват на установения от държавата правопорядък), то и субектите, на които държавата е предоставила публични функции, трябва да отговарят на съответните високи изисквания, обезпечаващи специфичния авторитет, с който са свързани тези функции. В правовата държава властта е неразривно свързана с авторитета.

Във връзка с изложеното в практиката си Съдът е признал значението на „специфичния авторитет на службата“ като легитимно основание за ограничаване на конституционното право на труд при временното отстраняване от длъжност на държавни служители (Решение №5 от 2016 г. по к.д. №2/2016 г., Решение №10 от 2018 г. по к.д. №4/2017 г., Решение №2 от 2018 г. по к.д. №2/2018 г., Решение №7 от 2019 г. по к.д. №7/2019 г.). Също така и „съхраняването на престижа на съдебната власт и доверието в нея, разколебано от поведението на освободения от длъжност магистрат, е цел от най-висш, конституционен порядък“ (Решение №5 от 2016 г. по к.д. №2/2016 г., Решение №17 от 2018 г. по к.д. №9/2018 г.). Дали охранителна дейност по поддържане на обществения ред може да се упражнява с авторитет от частни субекти, обременени със съмнения за евентуална престъпна дейност, е въпрос с ясен отговор. Същевременно както привлечените като обвиняеми физически лица – участници в търговското дружество, така и търговецът, на когото е издаден лиценз за частна охранителна дейност, разполагат с възможността да се освободят от тези съмнения, като предприемат предвидените в закона правни действия по отстраняване на лицата, поставящи под съмнение интегритета на упражняващите съответната дейност, но само след като са надлежно уведомени за съответните обстоятелства. Липсата на активност в тази насока обвързва титулярите на издадения лиценз да понесат предвидения в закона резултат – отнемане на предоставената от държавата възможност за извършване на частна охранителна дейност, което напълно се вписва в произтичащата от Основния закон необходимост за поддържане на обществения ред чрез упражняване на власт от субекти с ненакърнен авторитет. Следва да се има предвид също така, че основанията за отнемане на лиценза са аналогични на отрицателните предпоставки за неговото предоставяне, т.е. предварително ясно определени и известни (както е определен и известен и резултатът от неотстраняването им в предвидения от закона срок), а не въведени в закона след придобиване на правото да се упражнява частна охранителна дейност, в който случай би възникнало напрежение с изискванията за предвидимост и правна сигурност, произтичащи от принципа на правовата държава.

Като се има предвид, че отнемането на лиценза за частна охранителна дейност представлява предвидена в закона последица от непредприемане (от привлеченото като обвиняем физическо лице и от търговеца) в определен срок на също така предвидени в закон правни действия, осуетяващи този резултат, настъпването му е обусловено от свободната воля на търговеца и от упражненото му право на избор при предварително известни и определени по своите последици в закона алтернативни възможности. Упражняването на тези възможности е израз на „свободна воля и свободен избор“, които съгласно Решение №10 от 1994 г. по к.д. №4/1994 г., Решение №2 от 2018 г. по к.д. №8/2017 г. и Решение №4 от 2022 г. по к.д. №14/2021 г. са „основно право на личността“ по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Основния закон, и принципът на правовата държава изисква тяхното зачитане. Във връзка с това и Решение №9 от 2017 г. по к.д. №9/2016 г. признава „свободата на личността да действа, като същевременно търпи резултатите от действията си“.

Като се има предвид изложеното, Съдът приема, че за произтичащото от оспорената законова уредба ограничаване на основно конституционно право на гражданите по чл. 31, ал. 3 от Основния закон е налице легитимна цел, каквато е опазването на обществения ред от лица, разполагащи с авторитет да упражняват принуда и да изискват спазване на определено поведение в интерес на общността.

  Същевременно е спазен принципът на съразмерност – посочената легитимна цел не може да бъде постигната посредством по-щадящо средство, след като отнемането на лиценза за частна охранителна дейност е резултат от предоставена възможност (както на привлеченото като обвиняем физическо лице, така и на търговеца) за осуетяване на тази последица чрез предприемане на предвидени в закона различни правни действия в определен срок. .

При извършване на преценката за съразмерност следва също така да се съобрази, че законът не е предвидил като пречка за издаване на лиценз, респ. като основание за отнемане на издаден лиценз, привличане като обвиняем за умишлено престъпление на всяко лице, ангажирано с дейността на търговеца, а само на лицата, които притежават капитала на дружеството или са членове на управителното му тяло и като такива контролират неговата дейност. Съдът вече е имал възможност, макар и във връзка с друг вид търговска дейност, да посочи, че „ограничаването на участието в застрахователни дружества е възможно и допустимо в обществен интерес“, като „ръководният критерий в тази насока […] е професионалната и моралната годност на лицата, които чрез капиталово участие или управленски позиции упражняват контрол върху дружеството“ (Решение №6 от 1997 г. по к.д. №32/1996 г.). В този смисъл предвидената в оспорения закон мярка е щадяща и не надхвърля необходимото за защита на публичния интерес, като по отношение на нея е предвиден и съдебен контрол – както заповедта, с която се отказва издаване на лиценз, така и тази за отнемане на издаден лиценз подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (чл. 48 и чл. 49, ал. 3 ЗЧОД). Както е посочено в Решение №10 от 2020 г. по к.д. №7/2020 г., съдебният контрол се явява „гарант за правата на човека и тяхното пропорционално ограничаване“ и като такъв е от значение при формиране на преценката за съразмерност.

В обобщение на изложеното Конституционният съд намира, че оспорената законова уредба не противоречи на Основния закон в изясненото ѝ по-горе съдържание, съобразно което 30-дневният срок по чл. 49, ал. 1, т. 2 ЗЧОД започва да тече от уведомяването по предвидения в НПК ред на физическото лице, регистрирано като едноличен търговец, собственик на еднолично дружество с ограничена отговорност, съдружник в дружество с ограничена отговорност, член на управителния орган на търговското дружество или на юридическото лице, както и неограничено отговорен съдружник в командитно или събирателно дружество, за привличането му като обвиняем за умишлено престъпление от общ характер.

Цялото решение тук