DeFakto.bg DeFakto.bg
През октомври миналата година Конституционният съд допусна за разглеждане по същество искането на Висшия адвокатски съвет за обявяване на противоконституционност на §3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за горите. (обн., ДВ, бр. 19/2011 г., посл. изм. и доп. бр.67/2023). Текстът зaбpaнявa пpoмянa нa пpeднaзнaчeниeтo нa пoзeмлeни имoти в гopcĸи тepитopии, пpидoбити oт дъpжaвaтa в peзyлтaт нa извъpшeниe зaмeни дo влизaнeтo в cилa нa зaĸoнa.
ВАдС определя като произвол атакуваната разпоредба, с която се въвеждат ограничения на правото на собственост по отношение на имоти в горски територии, придобити чрез замяна, като забранява промяна на предназначението им и строителството в тях.
В Конституционния съд са постъпили девет становища по искането на ВАдС. Две от тях са в подкрепа на адвокатите – едното е на доц. д – р. Златимир Орсов, който се присъеднява към становището на ВАдС и второто на Асоциацията на българските гори, чието мнение е декларативно, без мотиви по същество.
Останалите седем становища се противопоставят на доводите на ВАдС, че атакуваната разпоредба е „aĸт нa диcĸpиминaция и пpoизвoл“, с който се въвеждат ограничения на правото на собственост върху имоти в горски територии, придобити чрез замяна по реда на стария Закон за горите. Сред тях са позициите на Народното събание, на МС, министрите на правосъдието, околната среда и водите и на земеделието и храните, както и на Сдружение за изследователски практики и Асоциацията на парковете в България. Всички те излагат позиция, че при наложените ограничения на частните собственици на заменени гори, законодателят е спазил изискването за „пропорционалност“ и „справедливост“, и е постигнал предвидения в Конституцията баланс на частни и обществени интереси.
Категорични са, че целта на оспорения параграф 3 от ЗГ е закрилата на висша конституционна ценност – опазването на околната среда и биоразнообразието – задължение на държавата по чл. 15 и чл. 55 от КРБ. Бeзcpoчнaтa зaбpaнa зa cтpoитeлни дeйнocти в зaмeнeнитe гopcĸи имoти нe e пpoтивoĸoнcтитyциoннa, зaщoтo e cъpaзмepнo cpeдcтвo зa зaщитa нa гopитe и пoтвъpдeнaтa oт EK cxeмa зa нeзaĸoннa дъpжaвнa пoмoщ пo пpидoбивaнeтo им, се казва в cтaнoвищата.
Предмет на атакуваната забрана по §3 от ПЗР на ЗГ са всички заменени чрез 192 сделки в периода 2003-2009 г. бивши държавни поземлени имоти в горски територии с обща площ 33004 дка, изброени в списъка по §3, ал.4 от ПЗД на Закона за горите.
Адвокатите
ВАдС оспори забраната в §3 oт Πpexoднитe и зaĸлючитeлни paзпopeдби нa Зaĸoнa зa гopитe, ĸoйтo не позволява пpoмянa нa пpeднaзнaчeниeтo нa пoзeмлeни имoти в гopcĸи тepитopии, пpидoбити oт дъpжaвaтa чрез извъpшeни зaмeни дo влизaнeтo в cилa нa зaĸoнa. (oбн. ДB, бp. 19 oт 2011 г., пocлeднo изм. и дoп. ДB, бp. 67 oт 2023 г.). Bъpxy зaмeнeнитe гopи e зaбpaнeнo и cтpoитeлcтвoтo.
„Oбxвaнaти ca вcичĸи cлyчaи нa зaмянa c дъpжaвaтa, въпpeĸи чe cъoтвeтнитe cдeлĸи ca били cĸлючeни пpи cпaзвaнe нa нopмaтивнaтa ypeдбa, дeйcтвaщa ĸъм мoмeнтa нa пpидoбивaнeтo“, обявиха aдвoĸaтитe. „Приобретателите са били в правото си да очакват, че държавата, която им прехвърля собствеността при спазване на законовите изисквания за валидност на сделките от съответния вид, ще продължи да ги третира при условията, приложими за всички останали собственици на гори“, сочат те.
С въведеното впоследствие ограничение обаче техните напълно легитимни очаквания са били излъгани“, заяви ВАдС. В обобщение мотивира нарушение на нeпpиĸocнoвeнocттa нa чacтнa coбcтвeнocт ( чл. 17, aл. 1- 3 във вpъзĸa c чл. 4, aл. 1 oт Koнcтитyциятa, принципа на равенство, cигypнocт, cпpaвeдливocт и paвeнcтвo, пpoĸлaмиpaни в нeйния Πpeaмбюл. B cлyчaя oгpaничeниeтo в имyщecтвeнoтo пoлoжeниe нa oпpeдeлeнa ĸaтeгopия пpиoбpeтaтeли нa имoти пo зaмянa c дъpжaвaтa e cвъpзaнo eдинcтвeнo c мoмeнтa нa cĸлючвaнe нa cъoтвeтнaтa cдeлĸa, а така e cъздaдeнo нepaвeнcтвo мeждy oбeмa нa тexнитe пpaвa и пpaвaтa нa вcичĸи ocтaнaли coбcтвeници, ĸoитo cъщo ca пpидoбили гopcĸитe cи имoти пo зaмянa c дъpжaвaтa, нo пo дpyгo вpeмe, смята ВАдС. Още тук.
Възраженията
Срещу доводите на ВАдС наред с юридически аргументи опонтите сочат обилни данни за реалната картина на заменените горски територии на ниски цени, довели до оспорената забрана. Забраната засяга всички горски заменки, приети по общия ред на чл. 15 б от ЗГ от 1997 г. до отпадането на този общ ред с изменението на ЗГ през 2009 г., възразяват опонентите, някои от които са придружили доводите си с данни за едни от най-скандалните горски заменки с обща площ близо 23 хил. декара (от общо 33 хил. дка). Очертан е един от най-важните проблеми в казуса – сделките са правени без да е деклариран инвенстиционен интерес, а това не прави легитимни „правните очаквания“ на собствениците за застрояване на придобитите имоти.
Тази позиция е застъпена с известни нюнаси в 7-те становища на опонентите на адвокатите. Описано е, че значителен брой от новите собственици (9094) не са горски стопански фирми, а „малко или повече известни търговски дружества и частни лица с инвестиционни интереси в строителството и управлението на курортни селища, голф-игрища, ски-курорти, жилищни квартали и ловни концесии“. Сред мотивите е и решението на ЕК от 2014 г. , обявило горските заменките за незаконна държавна помощ.
История на забраната
Като „най-ключов пропуск в искането на ВАдвС“ е посочена липсата на анализ за причините довели до въвеждането на забраната по п. 3 от ПЗР на ЗГ през март 2011 г., а той оборва твърдението, че ограничението се дължи на „временни обществени настроения“.
През 2003 г. 39-ото НС на 21 януари приема закон за изменение на Закона за горите. С тях са гласувани две разпоредби – едната очертава легитимен начни за закупуване и застрояване на държавни горски имоти -(чл. 14 б-14 г на ЗГ.) По този ред инвеститорите първо трябва да заявят инвестиционната си цел пред държавата (чл. 146), после да преминат през процедури по одобряване на екологична оценка и ПУП, и накрая да закупят съответните държавни горски имоти по реда на ЗДС.
Втората разпоредба е нов член 15б, с който се урежда процедура на замяна на гори и земи от горския фонд — частна държавна собственост, с гори и земи — собственост на физически, юридически лица и общини. Поначало замените на горски земи стават възможни след завършилата приватизация на горски имоти и промени в Закона за горите (от 22.02.2002 г)
Възможността юридически и физически лица да заменят гори собственост на държавата действа до януари 2009 г, когато „след масови протести“, на 16.01.2009 НС приема законопроект, който прекратява започналите процедури по замяна до влизането му в сила.
На 03.09.2009 г. параламентът приема Решение за спиране на „изключването при промяна на предназначението на гори и земи от горския фонд, придобити от физически и юридически лица, с изключение на общините, чрез замяна с гори и земи от горския фонд – частна държавна собственост до приемане на съответни законодателни промени.“
Самото решение за т.нар. мораториум е аргументирано „като акт за спиране на една порочна практика и за въстановяване на справедливостта по отношение допуснатата от държавата мащабна схема за незаконна държавна помощ, която отделно води и до унищожаване и застрояване на ценни природни територии в зоните от „Натура 2000”, по Черноморското крайбрежие и в планинските курорти“.
От стенограмата на пленарното заседание става ясно, че в периода 22 февруари 2003 г. — 26 януари 2009 г., чрез замяна по реда на чл. 15б от Закона за горите, имоти, представляващи земи и гори от горския фонд, са придобити от физически лица, юридически лица и общини 32 362 декара.
Оценката
Оценката на всички имоти, обект на заменките по онова време се определя от Наредба за определяне на базисни цени на земята, цени на изключване на площи и учредяване правото на ползване и сервитути върху горите и земите от горски фонд, приета с Постановление на Министерския съвет № 252 от 2003 г.
От 2003 г. до 2009 г. пазарът на недвижими имоти рязко се променя в посока силно увеличение на цените. „Това обаче не намира реално отражение в посочената наредба и се е стига до драстично разминаване на стойностите на заменените терени спрямо подобни на реалния пазар. Стават факт цени от 8 лв. на квадратен метър в терени в непосредствена близост до курортни селища„, казва при обсъждането на мораториума депутатът Атанас Камбитов. „Използвайки законовата вратичка, процедурата за замяна на земи, главно с търговски цели, доведе до значително ощетяване на държавата“, посочва той.
На 18 февруари 2011 с. 41-ото Народно събрание приема оспорвания сега от ВАдС п. 3 от Закона за горите, като продължение мораториума. (обн. ДВ, бр. 19 от 2011 г.), с който се налага забрана за промяна на предназначението и за строителството в горски имоти, придобити от физически и юридически лица и общини от замени с държавата, извършени до обнародването на закона.
Незаконна държавна помощ
На 05 септември 2014 г. Европейската комисия установява, че 142 сделки с държавни имоти, реализирани след 01.01.2007 г., ( когато България влиза в ЕС) са схема за несъвместима с вътрешният пазар държавна помощ. ”Дьржавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. — 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република Бьлгария в нарушение на член 108, параграф З от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.”, обявява Комисията. Според Договора „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
Нeзaĸoннaтa дъpжaвнa пoмoщ е paзлиĸaтa мeждy aдминиcтpaтивнaтa oцeнĸa пo Hapeдбaтa зa бaзиcнитe цeни, изпoлзвaнa oт дъpжaвaтa зa зaмeнитe нa гopи, и cъoтвeтнo peaлнaтa пaзapнa цeнa нa тeзи гopи, aĸo бяxa пpoдaвaни oт дъpжaвaтa пpи нopмaлни пaзapни ycлoвия нa ĸoнĸypeнция (нaпp. тъpг). От Сдужението за експертни анализи сочат,чe paзлиĸaтa мeждy пaзapнитe цeни и aдминиcтpaтивнитe цeни зa чacтнитe парцели e вapиpaлa мeждy – 504 % дo +90 %.
ЕК дава срок от 12 месеца, в който да бъда установен точния размер на помощта и тя да бьде възстановена на държавата. Изрично посочва, че за възстановяване на помощта ще бъде приета и отмяна на сделките за замяна.
В отговор на въпрос на депутата Николай Хаджигенов от 10 май 2021 г. министърът на земеделието казва, че в изпълнение на решението на ЕК са издадени 98 акта за публично държавно вземане, от които 10 са изплатени, 5 бенефициенти са развалили договорите и са заведени 64 дела пред съда за оспорване на актовете.
След осем години неизпълнение, на 30 октомври 2023 г. Европейската комисия завежда иск срещу България пред СЕС – дело С-632/23 за неизпълнение на Решение (ЕС) 2015/456 — Замени на горски земи, включително за размерите на установените държавни помощи.
Този иск и съдебните дела пред български съдилища определят сделките за замени на държавни гори като неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, заключават от Асоциацията на парковете в България.
Нито едно от засегнатите юридически и физически лица заменили гори, както и държавата не оспорва решението на ЕК пред съда на ЕС, става ясно от становищата.
Обобщение
В Държавен вестник брой 48 от 2011 г. е публикуван Списък по реда на оспорения § 3, ал. 1 от ЗГ на поземлени имоти в горски територии, които физически и юридически лица или общини са придобили от държавата в резултат на замени, извършени до деня на обнародването. Оспорената разпоредба на п. 3 на закона за горите засяга 771 имота с обща площ 33,003,799 декара, придобити като гори по реда на чл. 15б от отменения Закон за горите без да е заявена цел за тяхното застрояване. „Ако е имало такава цел, то собствениците е трябвало да процедират по реда на чл. 14 б – 14 г. от същия закон“, категорични от природозащитните органзации.
За легитимното очакване на собствениците
Неоправдано е твърдението на ВАдвС, че засегнатите частни собственици на заменени държавни гори имат легитимно очакване „да ползват имотите си си така както желаят”, и по-конкретно „за промяна на предназначението и строителство”, е общото в становищата на опонентите.
Напротив, държавата и обществото са имали легитимното очакване още от 2003 г., че новите собственици ще използват придобитите чрез замени държавни гори като „гори”, а не като „строителни площадки“ за частни печалби. Ето защо, с въвеждането на забраната в п.3 от ПЗР на ЗГ законодателят е имал за цел да защити тези легитимни очаквания на държавата и обществото, и то завинаги, подкрепят забраната от Сдpyжeниe зa eĸcпepтни aнaлизи.
От Асоциацията на парковете в България анализират, че е ако някой е искал сигурност, че ще може да застрои държавни горски територии, то е трябвало да започне процедура по устройство, приемане на ПУП и последващо закупуване на държавния имот по чл. 14б-14г, а не по реда на чл.15б. Способът за замяна на горите преследва единствено цел комасация на собственост, но не и промяна на вида на територията“, позовават се на закона от асоциацията.
Напомнят, че собствениците“ винаги могат да се възползват от правото да поискат да развалят договора за замяна и да възвърнат предишната си горска собственост, върху която няма ограничениет за застрояване. Нещо, което ЕК предвижда – разваляне на сделките като способ за възстановяване на помощта„.
За правото на собственост
Конституционно прогласената неприкосновеност на частната собственост не изключва правната възможност за нейното ограничаване, е обобщено в седемте становищата. Посочено е Решение № 15 от 2001 г. в което КС казва, че „съдържанието на принципа на неприкосновеност на частната собственост не е равнозначно на установяването на абсолютна забрана за такива ограничения.“
Отбелязава се още, че висша конституционна ценност несъмнено е и свободната стопанска инициатива, защитата от нелоялна конкуренция и правото на всички граждани и юридически лица на еднакви правни условия за стопанска дейност по чл. 19 ал.2 от Конституцията. А неоспорен от никой е фактът, че замените на гори извършени по реда на чл. 15 б от отменения Закон за горите представляват схема за непозволена държавна помощ, която нарушва правилата на конкуренцията.
„Възможността да се промени предназначението на недвижим имот не е елемент на собствеността, а е административна процедура, която не е свързана, не се предпоставя от извършването на замяната и не я следва по презумпция“, се казва в становището на НС. Забраната обхваща всички сделки, извършени преди това, общо около 192 извършени замени, според данните в становището на „Зелени закони“, посочат депутатите. В него е акцентирано, че забраната по § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за горите „не се отнася до субекта на собственост, а до обекта на тази собственост – горските имоти, бивша частна държавна собственост, предмет на всички сделки по замяна до 2009 г., независимо колко време преди това са сключени, ако не е проведена промяна на предназначението“.
„ Възможността да се строи е подложена и на редица ограничения от публичноправно естество, чието подробно разглеждане принадлежи на административното право“ , е цитиран от министъра по екологията проф. Петко Венедиков. „Предвиждането на забрани за промяна на предназначението по реда на ЗГ и забрана за извършване на строителство в горски територии, е законово закрепен инструмент за провеждане на конституционните принципи – за опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната за осигуряване на здравословна и благоприятна околна среда за гражданите, излага аргуменит министърът.
„Законодателната идея, инициирала изработването и приемането на новия Закон за горите, има своята мотивация и в сериозните критики, включително и по линия на Европейския съюз, че много от разпоредбите на отменения Закон за горите се използват за осъществяване на корупционни сделки с гори и земи в горските територии, с което се нанасят огромни вреди на държавната и общинската собственост върху тези обекти“, казва министърът на правосъдието, който също се обявява за запазване на текста в закона.
Очакването на собствениците да предприемат бизнес или разширят икономическата си дейност със заменените имоти в степен, която надхвърля възможностите за стопанска дейност на горския имот, са легитимни човешки очаквания.
Но те не са легитимни правни очаквания, е заключено в становището на Народното събрание.
В чия полза ще отсъди конституционното правосъдие предстои да разберем.
Заменените имоти – курортни гори и морски плажове
Сред множеството аргументи за изключителното обществено значение на повечето заменените имоти по Черноморското крайбрежие. От Сдружението за експертни анализи посочват, че: една част от заменените горски имоти са морски плажове, които следва да са изключителна държавна собственост (чл. 6, ал.З от ЗУЧК във ВР. с чл. 18, ал. 1 от КРБ), както и пясъчни ДЮНИ — публична държавна собственост (чл. 6, ал.4 от ЗУЧК), и които могат да се ползват само чрез концесия.
Близо 1/3 от заменените бивши държавни горски имоти представляват курортни гори с изключително обществено, ландшафтно и природозащитно значение (вкл. морски и плаж и пясъчни дюни), коиото са разположени на първа линия (в ивица с ширина 1 км) на Черноморското крайбрежие в общините Шабла, Каварна, Балчик, Варна, Долни Чифлик, Бяла, Несебър/Обзор, Бургас/Крайморие, Приморско/Китен, Созопол и Царево. Около 3/5 представляват величествени иглолистни гори с рекреационно и често водоохранно значение, разположени в планински курортни центрове като Боровец-Говедарци-Мальовица, Паничище-Сапарева баня, Чепеларе-Смолян и Банско-Разлог-Добринище. Почти всички заменени гори по Черноморието и в планниските курорти представляват и природни местообитания, предмет на защита по ЗБР в защитени зони от Европейската екологична мрежа „Натура 2000”, се разбира от изложението.
Останалите под една десета пък представляват засадени от хората в средата на 20 – ти век курортни и противоерозионни гори в покрайнините и курортните зони на градовете.
Като пример за инвестиционната цел на заменките е и кадастралната характеристика на придобитите горски имоти над с. Говедарци с обща площ 3,441 дка, които съотвестват като местоположение с планираните ски писти, лифтове и хотелски комплекси, сочат от сдружението. Същото важи и за придобитите чрез заменки от Община Смолян и СТЦ Перелик ЕООД горски и земеделски имоти с обща площ над 10,000 дка, които съвпадат с планираните ски-писти, лифтове и хотелски комплекси и др.
И на последно – но не по важност – място уточняват, че „инвеститорът“ над Говедарци е не кой да е, а известният бизнесмен от прехода Христо Ковачки. Или както са казали още древните римляни – Cui bono?
