DeFakto.bg DeFakto.bg
Извършената промяната не е в правомощията на обикновено Народно събрание
Една от промените в Конституцията, която не бе заявена като цел на поправките, бе отпадането на забраната за двойно гражданство на депутати и министри. Управляващото мнозинство добави ново изречение към съществуващата конституционна за пасивното избирателно право на кандидатите за народни представители, според което: „За народен представител може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната“. Отпадна и условието членовете на Министерския съвет да имат двойно гражданство. По неясни причини наличие само на българско гражданство остана да действа само по отношение на президента.
Любопитно, при гласуването на промяната управляващите замълчаха по настойчиво задавания въпрос кой е авторът на идеята българите с двойно гражданство да заемат депутатски и министерски постове. Христо Иванов обясни, че под текстовете стоят подписите на 160 народни представители, включително и неговият, така че въпросът за авторството не е важен. „Търсенето на това кой е автор е подмяна на законодателния процес“, реагира той. Той заяви, че най-ценните уроци по патриотизъм му изнесли българи, които от дълги години живеят в чужбина.
„Аргументът, че много хора живеят в чужбина, е добър, само че всичките ли трябва да минат през пленарната зала, за да ги върнем? Така ли смятате – избори през 3 месеца, това е супер несериозен аргумент“, репликира Георги Свиленски от БСП.
Атанас Атанасов (ПП-ДБ) призна, че ще се радва, ако наследниците му се върнат от САЩ и имат тази възможност. „Ще подкрепя съвсем убедено този текст, имам две деца, които живеят в САЩ и са американски граждани. Ако искат да се върнат, аз много ще се радвам“, заяви той от трибуната.
„Естествено, че когато си двоен гражданин, ти си „слуга на народа“, но на някой друг народ“, реагира Кристиан Вигенин, зам. председател на НС. „Пропускате, че има български граждани по рождение и такива, които го придобиват впоследствие. „Отваряте хипотезата един чужденец в момента, в който получи българско гражданство, да се кандидатира. Аз не казвам, че е лошо, но не сте го помислили. Вие въобще не разсъждавате по другата хипотеза“. Той напомни още, че последния път, когато български сънародници са дошли от чужбина, за да ни управляват, не е завършил добре.
Малко по-късно на 19 декември м.г. депутатите без дебати отмениха забраната в Конституцията министри да стават хора само с българско гражданство. Промяната беше подкрепена от 163 народни представители от ГЕРБ-СДС, ПП-ДБ и ДПС. Против гласуваха 19 социалисти и независимият Радостин Василев, а ИТН и „Възраждане“ не участват в гласуването, след като бойкотираха промените в основния закон и напуснаха още в началото на заседанието.
Президентът на Републиката и депутатите от опозицията наред с други промени оспориха пред Конституционния съд и отпадналото ограничение за двойното гражданство по пътя към властта. Мнозинството от правните мнения и становища до съда са в подкрепа на исканията на опозицията – въпросът не се изчерпва със завръщането на децата ни от чужбина личи от преобладаващите позиции на юристите.
Предоставяме част от позициите на някои от тях до КС, преди той окончателно да се произнесе по дело №1 от 2024 г.
Проф. В. Мръчков: Отпадането на условието за двойно гражданство принадлежи само на ВНС
Новото в § 3 се състои в добавеното изр.2 в чл.65,ал.1 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията,което гласи: „За народен представител може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство,когато е живял в живял последните осемнадесет месеца в страната.“ „Страната“,в която се предвижда да е живял гражданинът, който има и гражданство е България.Това е така нареченото изискване за „уседналост“ на българския гражданин с двойно гражданство е да познава България, да има впечатление и данни за неговата възраст,професия и поведение, след като желае да живее в страната. Задължителното изискване за „само българско гражданство“ остава да важи само за избора на „президент“, поради неговата изключително положение в управлението на държавата и функцията му на държавен глава по чл.91 от Конституцията, председател на Консултативния съвет за национална сигурност, чийто статут се определя със закон съгласно чл.100,ал.З от Конституцията и др. С тази разпоредба отпада ограничителното изискване за „само българско гражданство и в хипотезата на членовете на Министерския съвет и др.
Преразглеждането на хипотезите, в които да се прилага или да се ограничи изискването само за българско гражданство, като условие за избирането им като народни представители,министри по § 9 принадлежи само на Великото Народно събрание, а не на обикновено Народно събрание разпоредбата на § 9 е противоконституционна по смисъла на чл.149, ал.1,т.2,п,предл.първо от Закона за изменение и допълнение на Конституцията по чл.153 от Конституцията.
На същото мнение е и бившият конституционен съдия Румен Ненков, според когото посочената промяна, оспорена и по двете искания, противоречи на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Конституцията, защото с нея се изземват правомощията на Великото народно събрание по въпроси на държавното управление.
В двете искания са изложени убедителни съображения по поставения въпрос, поради което не се налага излагането на допълнителни аргументи. В заключение намирам, че в съответната им част исканията трябва да бъдат уважени от Конституционния съд. Посочва, че правно-технически това може да се осъществи като се установи противоконституционност на новото изречение второ на чл. 65, ал. 1 от Конституцията със съдържание: „За народен представител може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, когато е живял последните осемнадесет месеца в страната.“ и допълнението в чл. 110 от Конституцията със съдържание: „като условието по чл. 65, ал. 1, изречение второ не се прилага“. Не се налага намесата на Конституционния съд по отношение на изменената ал. 2 на чл. 93 от Конституцията, защото по същество тя не променя предишните условия за заемане на поста президент на републиката.
Непонятна привилегия за депутати и министри
Срещу конюнктурните промени се обяви и ВАдС, който поставя под съмнение легитимна основа на промяната със запазването на ограничението за двойно гражданство за президента и вдигането на забраната за депутати и министри.
Гражданството е политико-правна връзка на гражданина с определена държава. В Република България е допустимо двойното гражданство, но в българската Конституция до приемането на оспорените изменения в Основния закон беше предвидено изрично само наличието на българско гражданство при заемането на някои висши държавни длъжности. Съобразно действащата уредба в Конституция условията за избираемост на президента се запазват, като той следва да има само българско гражданство, но същото да бъде и по рождение. Затова и приетите промени по отношение на народните представители и членовете на правителството са нелогични, т.к. съобразно Конституцията българската държава е парламентарна република, а не президентска.
Промените в Конституцията по отношение на българското гражданство на народните представители и членовете на правителството не следва да бъдат извършвани с оглед на конюнктурни политически промени и конкретни лица. Наред с това може да се смята, че е налице и нарушение на принципа за равенството по чл. 6, ал. 2 от Конституцията, т.к. с приетите промени в § 3 и свързания с него § 9 от ЗИД на Конституцията се създава привилегия за народните представители и членовете на правителството спрямо изискванията за президента на Републиката.
В допълнение бихме искали да припомним, че българският Конституционен съд вече се произнасял по отношение на липсата на чуждо гражданство за заемане на публична длъжност. В Решение № 16 от 2021 г. Конституционният съд приема следното: „Гражданството представлява трайна политическа и правна връзка на съпринадлежност между гражданина и държавата, от която възникват права и задължения за двете страни, и е сред най-често предявяваните в конституционните демокрации изисквания за заемане на публична длъжност. Изискването за липса на чуждо гражданство за заемане на конституционно установени държавни длъжности произтича от мисията на съвременната национална държава да запази единството на народа и изразява стремежа към защита на националните интереси. Упражняването на властта е елемент от държавния суверенитет. Наличието на чуждо гражданство означава публичноправна връзка между лицето и друга държава, която предпоставя права и задължения, които могат да се окажат в конфликт със задълженията към българската държава„.
Въз основа на това българската адвокатура предлага приетите промени в § 3 и свързания с него § 9 от ЗИД от Конституцията да бъдат обявени за противоконституционни, като противоречащи на принципа за народния суверенитет съгласно чл. 1, ал. 2 от Конституцията и несъобразяване с практиката на българския Конституционен съд, е заключението на адвокатите.
Идеята за двойно гражданство предполага принадлежност към два народа и основателно поставя въпроса за способността лицата, заемащи най-значимите публични длъжности, да се водят от интересите на един от тези два народа, включително пренебрегвайки или дори противопоставяйки се на интересите на другия- това посочва д-р Дилян Начев, гл. ас. д-р в Юридически факултет на СУ „Св. Климент Охридски“.„Тази двойственост създава основателни съмнения относно това дали изобщо подобна съвместимост е възможна, както в политически, така и в юридически план. Признавам си, че нямам категоричен отговор за това коя от двете групи аргументи следва да надделее, но съм уверен, че Конституционният съд ще вземе най-правилното решение и ще изпълни ролята си на юридически защитник на Основния ни закон, сочи той.
Искането за противоконституционност би следвало да се уважи
Изискването за притежаване само на българско гражданство от кандидатите за народни представители и министри представлява гаранция за тяхната лоялност към българската държава, съмнение за която би създало наличието на гражданство на чужда държава при кандидатирането за тези висши публични длъжности, заявява в правното си мнение бившият конституционен съдия Благовест Пунев.
С оспорената конституционна промяна, българската държава се отказва от суверенното си право да определя условията за избираемост за длъжности, които представляват еманация на суверенитета й в името на съмнителната полза да се използва политическия потенциал на чуждестранни граждани, които придобиват възможността да заемат тези постове, без да се отказват от чуждото си гражданство. Последното обстоятелство създава основателно съмнение в тяхната лоялност към българската държава като предизвиква впечатление, че те евентуално ще „гастролират“ в управлението й, без действително да се ангажират с нейните проблеми като изхождат не от българския публичен интерес, а от своя или от чужд политически интерес, особено ако гражданството им е на държава, която не е в приятелски, а потенциално може да установи открито враждебни отношения със страната ни.
Поради изложеното КС би следвало да уважи искането в тази част като установи противоконституционността на пар.3 и пар.9 от Закона за изменение и допълнение на
Конституцията.
Доц. Борислав Цеков (цялото мнение): Двойното гражданство на овластените създава конфликт на лоялности към българската и чужда държава
Противоречие на § 3 и § 9 от ЗИД на Конституцията (допускане на лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители и министри) с основни конституционни ценности и принципи, както и с установената форма на държавно управление.
а) Предварителни бележки. Развитието на националните конституционни и законодателни традиции по въпроса за двойното гражданство винаги се основава на исторически, национални и геополитически специфики.
След Втората световна война и най-вече след процеса на деколониализация се наблюдава тенденция към допускане на двойно гражданство в редица държави от Европа и двете Америки.
Това се отнася особено за отношенията между суверенните държави, създадени след разпада на бившите колониални империи, където двойното гражданство се използва и като инструмент за запазване чувството за общност у освободените народи с някогашната метрополия. Най-често, това се урежда на договорна основа, както е между Обединеното кралство и страните от Общността на нациите (Британската общност), между Франция и Канада, или пък между Испания и държавите от Централна и Южна Америка.
Наред с това повишената мобилност в резултат от глобализацията прави двойното гражданство често явление за големите държави, чийто исторически генезис и национално формиране се основава на масов приток на имигранти – САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия.
В противоположна посока се развиват правните системи на държави като Япония, Израел, Китай, които изключват двойното гражданство и при натурализация изискват отказ от другото гражданство, стига такъв отказ да е допустим от националния закон на другата държава.
Германия допуска двойно гражданство при положение, че другото гражданство е на държава от ЕС или на Швейцария, а за всички останали се изисква специално разрешение.
В Австрия двойно гражданство е допустимо само, ако е по рождение, иначе също се изисква специално разрешение. Във всички случаи на двойно гражданство обаче следва да се подчертае, че всяка държава разглежда „двойния“ гражданин само като собствен гражданин по отношение на неговите права и задължения. На тази основа се поставя въпроса за възникването на „конфликт на лоялности“
Съвсем друг обаче е въпросът с допускането на лица с двойно гражданство до заемане на висши държавни длъжности, което забранено в редица държави. Това е така дори в държави, създадени на основата на имиграцията – така например в САЩ президент може да е само американски гражданин по рождение, в Австралия лица с двойно гражданство не могат да бъдат избирани във федералния парламент. С такава забрана не се нарушават права, не се ерозира всеобщото избирателно право, а се защитава надмощен обществен интерес, свързан с охраната на държавният суверенитет и суверенното функциониране на висшите конституционни органи.
Българската конституционна юрисдикция е имала повод да изтъкне, че осъществяването на публична власт е достатъчен критерий за въвеждане на квалификации за пасивното избирателно право като липсата на друго гражданство у кандидатите за народни представители, министри, президент и вицепрезидент (вж. Решение на КС № 15 по к.д. № 21 от 1995 г.).
Общественият и държавен интерес налага при осъществяване на публичната власт от висшите конституционни органи и длъжности, да бъдат надлежно олицетворени и защитени държавният суверенитет, националната сигурност, териториалната цялост и единството на българската нация.
Забраната лица с второ гражданство да заемат такива постове е продукт на българската национална специфика, формирана в сложни и често конфликтни геополитически и регионални условия.
Приемането на гражданство на друга държава е личен житейски избор, в който няма нищо укоримо. Но с този избор, освен индивидуалните ползи идват и ограничения, които произтичат от обществения и държавен интерес – когато си установил правно-политическа връзка, каквато съставлява гражданството, с друга държава, станал си носител на правата, задълженията и лоялността към законодателството и институциите на чужда държава, то не следва да бъдеш допускан до политическото представителство и осъществяването на висшата държавна власт в българската държава.
В тази връзка, следва да се подчертае изрично, че отпадането на забраната за двойно гражданство на депутати и министри, според приетия ЗИД на Конституцията, не постига само натоварената с определен емоционален заряд и публично огласявала от инициаторите на конституционната промяна цел, а именно – да бъдат приобщени нашите сънародници извън България към участие в българската политика.
По силата на приетите изменения народни представители и министри вече ще могат да стават и лица, които имат чуждо гражданство по произход, а българското им гражданство е второ и придобито по натурализация. Подобно „отваряне“ на висши конституционни органи, а в по-общ план и на държавния суверенитет, към чужди граждани, придобили българско гражданство по натурализация, противоречи на волята на първичната учредителна власт, нормирана в Конституцията.
Нека разгледаме отново хипотетични примери, които илюстрират колизиите и напреженията, която процесната конституционна промяна, поражда от гледище на принципите на националната държава и държавния суверенитет, заложени в Конституцията:
За народен представител, дори и за председател на Народното събрание, както и за министър, включително за министър-председател, вече ще може да бъде избран гражданин на Република Турция.
Днес нашите държави са в добросъседски и съюзнически отношения в рамките на НАТО. Но как се разполага в ценностната система на съвременната българска държава това, че преди повече от век, 116 години, България отхвърли васалния статут към Османската империя и обяви Независимост, а днес такава висша държавна длъжност може да бъде заета от човек, който е декларирал своята правна и политическа връзка на лоялност към конституцията и законите на съседна Турция? Или пък същият пример, но с гражданин на Руската федерация, която официално е обявила нашата страна за неприятелска държава. Или пък на гражданин на Северна Македония, където отричането на българската история е държавна политика, споделяна от по-голямата част от местния политически елит. Същото се отнася и до граждани на държави от ЕС. Всяка държава-членка на ЕС не само споделя общите европейски ценности, но има и свои специфични национални интереси по редица текущи въпроси. Тези интереси често се разминават и влизат в колизия с текущите интереси на други държави-членки. Актуален пример са противоречията, които възникват от противопоставянето на Австрия на пълноценното включване на България в Шенген. Чии интереси ще защитава един български министър-председател, министър или депутат, който е и гражданин на Австрия, или пък е австрийски гражданин по произход с второ българско гражданство? б) Конституционната уредба последржава. От него произтича изрично или имплицитно отричане на лоялността към българската държавата и българската Конституция. Неслучайно в клетвите при придобиване на гразвданство на редица
б) Конституционната уредба последователно прокарва философията на суверенната национална държава и националната идентичност. Нацията е конститутивен елемент на модерната държава. В този смисъл, един от фундаментите на Конституцията, върху който се разполагат и въвеждат в действие нейните основни принципи (народен суверенитет, правова държава, разделение на властите, политически плурализъм), е националният фундамент.
Още в Преамбюла на Конституцията се посочва, като дълг на учредителната власт от най-висш порядък, опазването на „националното и държавното единство на България“. Съдържанието на националния фундамент включва изричните конституционни забрани за формиране на политически организации на етническа и верска основа и забраната за териториални автономии.
Българската държава, чиято политическа форма придава Конституцията, е еднонационална, а не многонационална. Все в тази връзка, българският език, е определен за официален език (чл. 3 КРБ), за да не се допусне лингвистично фрагментиране и партикуларизация на държавата и държавната политика. Елемент от този комплекс от норми, съставляващи националния фундамент на Конституцията, са и юридическите гаранции за суверенно функциониране висшите конституционни органи. Сред тях най-съществено място заема забраната за двойно гражданство на народните представители, на министрите и на президента и вицепрезидента.
С процесната норма от ЗИД на Конституцията тази забрана се премахва по отношение на депутатите и министрите. Следва да се подчертае, че чуждото гражданство е свързано с правно-политическа лоялност към чужда държава. От него произтича изрично или имплицитно отричане на лоялността към българската държавата и българската Конституция.
Неслучайно в клетвите при придобиване на гражданство на редица държави има елемент на отричане на лоялността към другата държава, с която лицето е свързано чрез гражданство, както и на ангажиране с лоялност към чуждата държава, чието гражданство се придобива.
Ето какво гласят, например, някои такива клетви:
САЩ: „С настоящото декларирам под клетва, че абсолютно и изцяло се отказвам от всякаква вярност и преданост към който и да е чуждестранен княз, владетел, държава или суверенитет, на който или на които досега съм бил поданик или гражданин; че ще подкрепям и защитавам Конституцията и законите на САЩ срещу всички врагове“
Обединеното кралство: „Ще бъда истински верен на Негово Величество крал Чарлз III, неговите наследници и приемници, съгласно закона… Ще бъда лоялен към Обединеното кралство1
Канада: „Кълна се, че ще бъда верен и истински предан на Негово Величество Крал Чарлз Трети, крал на Канада, на Неговите наследници и приемници“
Германия: „Тържествено декларирам, че ще уважавам и спазвам Основния закон и законите на Федерална република Германия, както и че ще се въздържам от всякаква дейност, която може да им навреди“
Италия: „Заклевам се да бъда лоялен към Републиката и да спазвам Конституцията и законитте на държавата.
Швейцария: „Кълна се да бъда лоялен към Републиката и кантона (Женева), както и към Конфедерация Швейцария„
Разрешаването на лица с двойно гражданство, в т. ч. на чужденци, които придобиват българското гражданство като второ, да бъдат политически представители на българския народ в законодателната власт и да участват като министри в осъществяването на вътрешната и външната политика на Република България,
поставя големия въпрос за конфликта на лоялности
Наличието на друго, второ гражданство на депутати и министри, е официализирана индиция за лоялност към чужда държава и към чужди институции, а в един по-широк смисъл – източник на потенциален конфликт на интереси. Като предвижда, че българската национална държава ще бъде суверенна и независима, оригинерната учредителна власт е преценила, че лоялността към чужда държава, която е част от съдържанието на публичноправния институт на гражданството като политико-правна връзка, не съответства на създавания с Конституцията обществен и политически ред, основан на суверенното функциониране на висшите конституционни органи.
Последващата отмяна на забраната за двойно гражданство по отношение на участниците в осъществяването на законодателната и висшата изпълнителна власт, и то от обикновено Народно събрание, противоречи на имплицитните ограничения за конституционна ревизия, които бяха разгледани в § 3 от това Правно мнение.
Наред с това, отмяната на забраната за двойно гражданство на депутати и министри е в противоречие и с формата на държавно управление, установена с Конституцията. Това е така, защото се променят условията за формиране на Народното събрание и на Министерския съвет в частта относно конституционно уредените квалификации за лицата, които могат да заемат такива висши държавни длъжности. Такова изменение попада в изключителната компетенция на Великото народно събрание (вж. Решение на КС № 3 от 2004 г. във връзка с Решение на КС № 3 от 2003 г.)
Предвид гореизложеното, поддържам, че § 3 и § 9 от ЗИД на Конституцията са противоконституционни, защото противоречат на основни ценности и принципи, и на висшите цели на държавата, установени в Глава първа „Основни начала“ както и на формата на държавно управление, поради което са приети ultra vires, извън обхвата на делегираната на Народното събрание производна учредителна власт.
