DeFakto.bg DeFakto.bg
Д- р Васил Петров, съдия в СРС
-
Нероден Петко
Да се коментира неприет законопроект, особено в държава с нестабилна политическа система, минаваща през кабинетни и парламентарни кризи, е поначало безполезно занимание. Но, понеже по повод приготвения от Министерство на правосъдието проект за нов Закон за съдебната власт вече се изказаха мнения, някои от които съвсем повърхностни, позволявам си да коментирам и аз този юридически „нероден Петко“ в частта му, която ме интересува и по която съм писал (вж. напр. последно Петров, В. Становище по к. д. № 1/2022 г. на КС, електронна публикация от 31.03.2022 г., Електронно издание „Предизвикай правото!“).
Един от новите моменти в законопроекта са правомощията на смесени петчленни състави от трима съдии от ВКС и двама от ВАС да се произнасят по актове в конкурсните процедури по избор на членове на Висшия съдебен и прокурорски съвет, по конкурсите и по дисциплинарна отговорност на съдии, прокурори и следователи. Досега, поне за последните производства, компетентен беше ВАС. Новото в законопроекта предизвиква коментари дали отнемането на надзорната компетентност на ВАС по съдебния контрол над тези процедури не нарушава Конституцията. На този въпрос е посветена настоящата статия.
2. Call me by my name
И законопроектът, и критиците му, се страхуват да назоват института на смесените състави от съдии от двете върховни съдилища с име. А той си има – Съд за пререкания (Tribunal de conflits). Във Франция Съдът за пререкания е предвиден с Конституцията от 1848 г. и съществува и до ден-днешен като едно от най-важните съдебни учреждения. Първоначално призван да разрешава само спорове за компетентност (подсъдност и подведомственост) между общите съдилища, от една страна, и Държавния съвет и административните органи, от друга, с течение на времето нему се предоставя и компетентност да решава спорове по същество. Във Франция Съдът за пререкания е съставен от по 4-ма съветника (съдии) от Касационния съд и Държавния съвет, избирани от общите им събрания, под председателството, до 2015 г., на министъра на правосъдието (при равенство на гласовете), а след 2015 г. – без участието на министъра, но в разширен състав с участието на специално избирани резервни членове.
У нас, паралелно с учредяването на ВАС със Закона за административното правосъдие от 1912 г. е предвидено съществуването на „особен Съд за пререкания, състоящ се от по трима съдии от Върховния касационен съд и от Върховния административен съд, под председателството на първия председател на Върховния касационен съд“. Съществуването на подобен съдебен орган е неизбежна последица от съществуването на бифуркирана йерархична структура на съдебните органи в една държава – тази на общите съдилища и тази на административните. Съдът за пререкания като смесен 7-членен състав е съществувал до заличаването на ВАС по волята на Димитровската конституция от 1947 г. Правомощията му са включвали разглеждането на спорове за подсъдност и подведомственост между общите съдилища, от една страна, и ВАС и административните учреждения, от друга, както и на молби на главните прокурори към ВКС и ВАС за разглеждане в интереса на закона на спорове по същество – когато ВКС е признал един административен акт за незаконен, а ВАС го е признал за законен.
3. Съдът за пререкания е редовен съд
Конституцията ни, както конституциите на всяка правова държава, забраняват извънредните съдилища. Правото на законен съдия, т.е. на съд, установен в съответствие със закона от независими съдии за разглеждането на дадени категории спорове, е основно човешко право.
Конституцията ни допуска създаване на особени (специализирани) съдилища, непредвидени в нея. Да се поддържа обаче, че Съдът за пререкания е извънреден съд, е смехотворно. Съдът за пререкания е особен съд, призван да арбитрира (Стайнов, П. Административно правосъдие. С., 1936, с. 343) спорове между гражданското (общото) правосъдие и административното. В неговата конституционосъобразност никой никога не се е и усъмнявал – нито в родината му Франция, нито другаде. Съществува вече два века във френското право и в законодателствата на държавите, възприели, както България през 1912 г., френския модел на административно правосъдие. В конституциите на редица държави, в които съществува такъв съд за пререкания, той не е изрично предвиден, а е учреден със закон, но това никого не кара да ги смята за извънреден съд, тъй като извънредните съдилища са органи, създадени по конкретен повод, за да разглеждат спорове с конкретно определени лица и не по общия съдопроизводствен ред. Става дума за редовен специализиран съд.
И никакво значение за „редовността“ на Съда за пререкания няма фактът, че той не се формира по същия начин, по който се формират Касационният съд и Държавният съвет. Във Франция касационните съдии напр. се определят от Висшия съвет на съдебната власт, членовете на отделението по спорове на Държавния съвет – по номинация на министъра на правосъдието от Министерския съвет, а членовете на Съда за пререкания, както посочих, се избират от самите общи събрания на двете върховни съдебни учреждения. Твърдението обаче, че от различния начин на избор и рекрутиране следва аргумент за „извънредност“, би предизвикало присмех у всеки френски юрист. И у нас, в периода 1912-1948 г., а и в периода след 1994 г. Съдът за пререкания е избиран/рекрутиран по различен начин от рекрутирането на съдиите в него. И това е естествено, тъй като става дума за арбитражна институция. Тя винаги се избира по различен, но законоустановен ред, като цели паритет или почти паритет между представители на „сблъскващи“ се органи.
4. Надзорната компетентност на ВАС, запазена по Конституция, не може да бъде ограничавана
Конституцията предвижда две и само две върховни съдилища – ВКС и ВАС. Тя, противно на поддържаното например от проф. Мръчков становище, не допуска създаването със закон на трети Върховен трудов или друг съд.
Функционалната подсъдност и сферите на надзорна отговорност на ВКС и на ВАС са разграничени от чл. 124 и чл. 125, ал. 1 от Конституцията. Систематическото тълкуване на чл. 124 и чл. 125 КРБ налага да приемем, че на ВКС са подсъдни всички дела, които поначало са били подсъдни към момента на приемане на Конституцията или биха били сметнати след това подходящи за разглеждане от съдилищата, докато на ВАС са подсъдни само този ограничен кръг дела, които попадат в понятието „административно правораздаване“, така както то е разбирано към момента на приемане на КРБ.
Има няколко основания за това строго разграничение.
Първо, езиковото тълкуване го налага – след като в чл. 124 КРБ постановява, че „ВКС осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища“, а в следващия: „ВАС осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване“, е очевидно, че замисълът на конституционния законодател е бил да учреди съдебна система, в която първенстващо място имат общите съдилища и в последна сметка ВКС, който осигурява еднаквото прилагане на законите от всички съдилища, и само една определена категория или категории дела, попадащи под понятието „административно правораздаване“, да бъдат подсъдни на друго съдилище − на ВАС.
Имайки предвид този замисъл, в такъв случай изключението (чл. 125, ал. 1 КРБ) трябва да се тълкува ограничително, в противен случай общото правило ще загуби регулаторен потенциал. Ако приемем, че понятието „административно правораздаване“ по смисъла на чл. 125, ал. 1 КРБ не означава това, което е означавало към момента на създаването на КРБ, и вместо това приемем, че всяко следващо Народно събрание има правото да редефинира понятието „административно правораздаване“ от КРБ, това означава да лишим въпросната конституционна разпоредба от всяко обективно значение и да премахнем едно разграничение на компетентностите, което не можем с лека ръка да приемем за случайно. Напротив съществуването на отделни от общите съдилища за разрешаване на спорове между администрацията и гражданина, както и обхвата на подсъдността на последните, има важни институционални последици. Независимо дали ще погледнем към въпроса от гледната точка на идеологическата враждебност към особените, привилегировани съдилища, или от гледната точка на специализацията, е очевидно, че като е използвал юридическия термин „административно правораздаване“ конституционният законодател е искал да прокара една определена граница и ние нямаме никакво право да преместваме тази граница нито по-напред, нито по-назад, независимо от мотивите и основанията, които могат да ни движат.
А кои са критериите, по които да разберем кои категории дела са спадали към 1991 г. към понятието „административно правораздаване“ по см. на конституционния замисъл на нашия конституционен законодател? За изработването и за пряко вложения смисъл конкретно на разпоредбите на чл. 124-125 от Конституцията сякаш нямаме преки доказателства. Конкретни, откъслечни примери от изказвания на народни представители във Великото народно събрание освен това невинаги са сигурен показател за смисъла. В крайна сметка трябва да се насочим към доктрината и конституционните традиции докъм 1991 г. Както вече се посочи, критерий за конституционната граница между общото и административното правосъдие е понятието административно правораздаване така, както то е разбирано към 1991 г., вкл. и при цялостното наслагване на разбиранията на конституционния законодател за предмета на съдебно-административните производства. Доколкото с Конституцията от 1991 г. се възстановява съществувал в периода на действие на Търновската конституция ВАС на Царство България, то погледът трябва да бъде отправен и към традициите в законодателството и разбиранията на правната доктрина в периода до 1948 г. (годината на ликвидиране на първия ВАС). Това е така, защото с проектирания в Конституцията от 1991 г. Върховен административен съд е налице изрична воля за „възвръщане към проверената от времето плодотворна традиция на българското административно правосъдие и към неговите изпитани съдебно-организационни форми“ (Лазаров, К. Съдебната власт и бъдещата конституция. – Държава и право, 1991, № 2).
Както съм обосновал другаде (посоченото становище), анализът сочи, че към датата на приемането на Конституцията понятието административно правораздаване у нас означава съдебна (правораздавателна) дейност и обхваща два отделни съдебни процеса – процеса по съдебен контрол над активната администрация (оспорване на административни актове и действия на администрацията) и процеса по съдебен контрол над административното наказване.
Сферата на надзорната компетентност и на подсъдността на ВАС по административните дела по чл. 125 от Конституцията не може да бъде ограничена от обикновения законодател. Не е противоконституционно административни дела да се разглеждат от районни, окръжни, апелативни и военни съдилища като инстанции по същество. Противоконституционно е обаче административни дела да се разглеждат от ВКС (а следователно и от Съда за пререкания!) като последна или единствена инстанция, защото в тази хипотеза се разширява сферата на надзорна компетентност и подсъдността на ВКС (или на Съда за пререкания), за сметка на ВАС. Това Конституцията не позволява.
Утре четете втора част на анализа: Надзорната компетентност на ВАС, запазена по Конституция, не включва съдебен контрол над процедури и правоотношения в съдебната система. И още.
Текстът е публикуван в „Съдийски вестник“ и любезно предоставен на ДеФакто от автора
