
В едноименната си статия авторът коментира предложението в пpoeĸта зa нoв Зaĸoн зa cъдeбнaтa власт за въвеждане на cмeceни пeтчлeнни cъcтaви oт тpимa cъдии oт BKC и двaмa oт BAC , които се пpoизнacят пo aĸтoвe в ĸoнĸypcнитe пpoцeдypи пo избop нa члeнoвe нa Bиcшия cъдeбeн и пpoĸypopcĸи cъвeт, пo ĸoнĸypcитe и пo диcциплинapнa oтгoвopнocт нa cъдии, пpoĸypopи и cлeдoвaтeли.
Дoceгa, пoнe зa пocлeднитe пpoизвoдcтвa, ĸoмпeтeнтeн е само BAC. Hoвoтo в зaĸoнoпpoeĸтa пpeдизвиĸвa ĸoмeнтapи дaли oтнeмaнeтo нa нaдзopнaтa ĸoмпeтeнтнocт нa BAC пo cъдeбния ĸoнтpoл нaд тeзи пpoцeдypи нe нapyшaвa основния закон.
Koнcтитyциятa дoпycĸa cъздaвaнe нa ocoбeни (cпeциaлизиpaни) cъдилищa, нeпpeдвидeни в нeя. Дa ce пoддъpжa oбaчe, чe Cъдът зa пpepeĸaния e извънpeдeн cъд, e cмexoтвopнo, посочва съдия Васил Петров в първата част от статията си , която Де Факто публикува в понеделник.
Днес предлагаме втората част от анализа, като запазваме номерацията, така както и посочена от автора.
..
5. Надзорната компетентност на ВАС, запазена по Конституция, не включва съдебен контрол над процедури и правоотношения в съдебната система
Какви са аргументите за горното правно твърдение?
С разпоредбата на чл. 10 от Закон за административното правосъдие от 1912 г. е предвидено, че на ВАС са подсъдни всички жалби против административни актове на публичните власти. Терминът „публични власти“ е обяснен от вносителя на законопроекта за административното правосъдие през 1912 г., министъра на правосъдието, който е уточнил при второто четене на законопроекта, че под публични власти се имат предвид всички власти от гражданското, военното и духовното ведомства (Дневник на XV ОНС, I редовна сесия, заседание на 6 март 1912 г., с. 3228 и сл., достъпен в сканиран вид на сайта на Народното събрание.). Затова напр. ВАС е разглеждал оспорвания на административни актове и на военната администрация, и на Светия синод на Българската православна църква.
Вън от органите на духовното ведомство, т.е. на православното вероизповедание и на православните църковни учреждения, ЗАП (1912) и последващите закони за административно правосъдие до 1948 г., не са разглеждали актовете на други недържавни организации за административни актове на публични власти и не са приемали, без изрична законова разпоредба, подсъдност на ВАС (ср. Стайнов, П. Административно право. Обща част. С., 1942, с. 98). Законодателят е бил свободен да предвиди подсъдност на общите съдилища, вкл. и на ВКС. Така е правил той при актове на органите на адвокатските съвети. Точно това е традицията, която се е изградила в периода 1912-1948 г. И по тази причина и сега след 1991 г. актовете на органите на свободната и самоуправляваща се адвокатура подлежат на оспорване не пред ВАС, а пред ВКС. Промяната на това положение би било противоконстиционно.
Ами съдиите? Съдиите в периода до 1948 г. са били особена категория чиновници (Стайнов, П. Чиновническо право. 1932, с. 122), т.е. държавни служители, казано по-просто – лица, чието правоотношение е публичноправно, а не трудовоправно (гражданскоправно). Съдебен контрол на ВАС върху актове по назначаване, уволняване, преместване, наказване и пр. на съдии обаче е съществувал за малко повече от година, тъй като след започването на работа на ВАС през януари 1914 г. през април 1915 г. Народното събрание приема изрична норма, изключваща съдебния контрол над „актовете по назначаване, преместване, командироване, повишение, понижение, отстранение и уволняване на всичките чиновници (държавни, окръжни, общински) по всички ведомства“. В правото пък на социалистическа България след 1944 г. правният статус на държавните служители и на обикновените работници/надничари се изравнява – всички стават една обща категория „работник или служител“ по Кодекса на труда (Стайнов, П. Развитие на трудово-професионалния статут на работници и служители след 9.IX.1944 г. – В: сб. 15 години народодемократична държава и право. С., 1959, с. 153). Правният подотрасъл държавнослужебно (чиновническо) право е ликвидиран. Съдиите стават служители по изборно трудово правоотношение, каквото мнение се поддържа и сега. По чл. 229 от действащия ЗСВ изрично е посочено, че за неуредените въпроси относно правата и задълженията на съдиите, прокурорите и следователите се прилага КТ (и то не съответно, а направо). И по законопроекта е така.
Изводът е, че до 1991 г. няма формирана никаква българска традиция на съдебен контрол над процедури и правоотношения в областта на съдебната система – нито в периода на действие на Търновската конституция, нито в периода на действие на социалистическото право. Възстановявайки ВАС, какъвто е съществувал преди 1948 г. и стъпващ в голямата си част на френския модел на административното правосъдие, конституционният законодател е целял да възстанови и закрепи традициите ни в уредбата на административно правосъдие, но конкретно по въпросите на съдебен контрол над актове в процедури и актове, засягащи правоотношения в областта на съдебната система
Щом това е така, то към 1991 г. съдебният контрол над актове в тази област не може да се приеме за част от понятието „административно правораздаване“ по см. на чл. 125, ал. 1 от Конституцията. Законодателят е свободен да го предостави на общото правосъдие, на административното или на Съда за пререкания.
6. Пътят на историческата обусловеност спира в 1991 г.
Може да се постави въпросът: след като за определяне съдържанието на конституционното понятие „административно правораздаване“ стъпваме върху традицията в законодателството, правоприлагането и доктрината, защо да се ограничаваме върху традицията до приемане на разпоредбата през 1991 г.? Защо не погледнем традицията и след 1991 г.? В крайна сметка 30 години вече всички тези актове по конкурсите по ЗСВ на магистрати са подсъдни на ВАС. Тази традиция няма ли никакво значение?
Този интересен въпрос на теорията на тълкуването и на конституционното право наскоро бе обсъден в интересното решение от 16 май 2024 г. на Върховния съд на САЩ по делото Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) v. Community Financial Serv. Ass’n of America, Ltd. В него ВС на САЩ обсъжда важен въпрос на бюджетното право в Конституцията на САЩ, който за целите на настоящата статия не ни интересува. За да установи значението на разпоредбата в Конституцията, съдията Кларънс Томас, от името на мнозинството, анализира значението на аналогични термини, използвани в практиката, доктрината и законодателството на държавата, от която е реципиран институтът (Великобритания) към датата на приемане на Конституцията, практиката на щатските законодателни събрания до същата дата, данните (оскъдни) в работи (публикувани) на автори на разпоредбата от периода на приемането й, както и практиката на (но само на) първия по време конгрес на САЩ, т.е. на първото по време обикновено народно събрание, следващо приемането на Конституцията.
Защо само на това народно събрание, е трудно да се отговори. Навярно поради отдалечеността от времето и опасността от наслагване на противоречиви становища през столетията между законодателните образци на различни легислатури, а вероятно защото една немалка част от законодателите в първото по време обикновено народно събрание, респ. първия федерален Конгрес, са били и сред бащите основатели, т.е. заради персоналния
континюитет. Лично според мен практиката на първата по време след приемането обикновена легислатура не може да бъде определяща, освен доколко в нея не са участвали достатъчен брой от бащите основатели, и то с доказан принос във формулирането на конституционната разпоредба. В крайна сметка, конституционните разпоредби са рожба на конкретни хора, вложили фиксиран, обективен смисъл, подлежащ на последващо тълкуване.
Най-добрият израз на този възглед принадлежи на американския сенатор Съмнър (Cong. Globe, 39th Cong., 1st Sess., 677 (1866), цит. по Oregon v. Mitchell 400 U.S. 112, 154): „Всяка Конституция въплъщава принципите на своите съставители. Тя е протокол (transcript) на техните умове. Ако значението й на някое място е спорно или ако са използвани думи, които изглежда нямат някакво определено значение, няма да сгрешим, ако се обърнем към съставителите; и техният авторитет се увеличава съразмерно с доказателствата, които са оставили по въпроса“.
7. Погрешното Решение № 1 от 14 януари 1999 г. по к.д. № 34/1998 г. КС
Както е известно, с Решение № 1 от 14 януари 1999 г. по к.д. № 34/1998 г., Конституционният съд обявява за противоконституционна разпоредбата в ЗСВ 1994 г., предвиждаща обжалване на решения на дисциплинарния състав на ВСС и на самия ВСС по дисциплинарни дела пред състав от трима съдии от Върховния касационен съд и двама съдии от Върховния административен съд, избрани от Висшия съдебен съвет.
Аргументите са следните:
„Конституционният съд е дал задължително тълкуване по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията във връзка с правото на защита на българските магистрати (Тълкувателно решение № 3 от 1994 г. по к. д. № 1 от 1994 г.). В него изрично е посочено, че актовете на Висшия съдебен съвет като административен орган на съдебната система, които засягат правата на съдиите, прокурорите и следователите, са административни и подлежат на контрол по реда на Закона за административното производство пред Върховния съд, а след създаването на Върховен административен съд – пред този орган.
Системата от правораздавателни органи е очертана в чл. 119, ал. 1 от Конституцията, а определените в нея самостоятелни Върховен касационен и Върховен административен съд имат отредени в основния закон самостоятелни правомощия – чл. 124 и 125 . Щом един акт, с който се засягат права и законни интереси на лицата, има белезите на административен, компетентен да се произнесе по жалба срещу него е именно Върховният административен съд. Доколкото този акт не е административен, компетентен да провери неговата законосъобразност ще бъде Върховният касационен съд.
Конституцията не допуска създаването на смесен състав от двете висши съдебни институции, включително и по извънредни обстоятелства – чл. 119, ал. 3 от основния закон. Неприемливо от гледна точка на чл. 117, ал. 2 от Конституцията е и смесеният състав на съдии от Върховния касационен и Върховния административен съд да се формира от Висшия съдебен съвет, т. е. от органа, който е контролиран, дори това да става чрез жребий.“
От тези доводи напълно правилни са само последните: не е допустимо съдебният състав, призван да реши един правен спор, да се формира ad hoc по волята или с участието на страна по спора, чийто акт подлежи на съдебен контрол. Вярно е, на следващо място, твърдението, че актът, с който напр. се налага дисциплинарно наказание на съдия не от председателя на съда (а съдът в системата на ЗСВ е работодател на съдията от гледна точка на изборното трудово правоотношение), а от ВСС (орган, стоящ отвъд мястото на полагане на работа, но играещ роля на избирателно тяло), по същността си е административен акт, срещу който трябва да има право на жалба за отмяна – арг. чл. 120 от Конституцията. Невярно е обаче твърдението, че Конституцията изисква непременно правото на жалба да се упражнява пред ВАС. Съвсем нелепо от гледна точка на теорията на административното право е да се поддържа, че Съдът за пререкания е извънреден. Ако то се преведе на френски език например, би предизвикало съвсем искрено учудване във Франция.
Никога не е късно Конституционният съд да ревизира погрешните си становища. Напр., не само в същото решение № 1/1999 г., но и в редица други решения от периода 1998-2002 г. Конституционният съд е поддържал тези, които или са несъстоятелни, или вече самият той ги е признал за неправилни.
Никой например вече не смята, че особените юрисдикции са противоконституционни – тезата за обратното в Решение № 1/1999 г. и другаде е преодоляна. Тезата, че актовете на президента на републиката, дори да имат характера на административни актове, не подлежат на обжалване пред административното правосъдие, а само на проверка от КС за конституционосъобразност, превръщат президента на една парламентарна република в 21 век в по-голяма свещена и неотговорна крава от кобургския монарх по Търновската конституция, чийто административни актове принципно са подлежали на обжалване пред Върховния административен съд. Изобщо, Конституционният съд в ранната си практика е имал доста несполучливи набези в областта на административното право.
8. Заключение
Всички изложени аргументи насочват към подкопаване на бодряшко лесния тълкувателен път за отричане на конституционосъобразността на законодателното поверяване на Съда за пререкания на компетентност по съдебен контрол над актове в процедури в съдебната система и по актове, засягащи статуса на магистратите в съдебната система.
Тезата, че Съдът за пререкания е някаква особена институция, която единствено може да разрешава спорове за подсъдност, но в никакъв случай не може да разглежда спорове по същество, е невежа – тя противоречи както на собствената ни традиция, така и на традицията и практиките в страните, възприели френския модел на административно правосъдие, най-вече на самата Франция. Във века на интернета, когато всички съдебни институции на държавите по света поддържат интернет сайтове, вкл. на общодостъпния английски език, е лесно да се разбере как е уреден Съдът за пререкания и какви правомощия има в държавите, в които съществува.
Същото се отнася и до тезата, че съдебният контрол над актове, засягащи правоотношенията в съдебната система, непременно принадлежи на Върховния административен съд/Държавния съвет. И тази теза „издъхва“ на сравнителноправен въздух, а така също и на проверката за историческа традиция у нас.