Европейската прокуратура (EPPO) като опитомена котка

Радосвета Василева

Европейската прокуратура (EPPO) току-що отбеляза третата годишнина от началото на дейността си. „Сигурна съм, че скоро ще видите, че [EPPO] е всичко друго, но не и „беззъб тигър“, каза Лаура Кьовеши в интервю през 2021 г. За съжаление, на българския фон, EPPO напомня по-скоро на опитомена, отколкото на свирепа дива котка .

Като страна, често разтърсвана от скандали, свързани със злоупотреби с фондове на ЕС и известна с ширещата се корупция, България предоставя достатъчно възможности на Европейската прокуратура да покаже зъбите си. Но три години по-късно институцията има само два успеха, с които да се похвали. Постигна 6 месеца условна присъда и глоба за лице , подкупило длъжностно лице с 2500 евро. Той също така осигури одобрена от съда глоба от 1500 евро за лице, което представи фалшиви документи при кандидатстване за финансиране от ЕС.

В българския контекст на голяма корупция тези успехи изглеждат меко казано скромни. България постоянно получава лоши резултати от реномирани индекси, като Индекса за възприятие на корупцията на Transparency International, Индекса за върховенство на закона от World Justice Project и WorldWide Governance Indicators . По-важното е, че корупцията не е само въпрос на възприятие. Належащите предизвикателства пред върховенството на закона в страната привлякоха вниманието на програми за борба с корупцията извън ЕС. През 2021 г. и 2023 г. правителството на САЩ санкционира високопоставени държавни служители за корупция съгласно Глобалния закон Магнитски, цитирайки „незаконно присвояване на държавни активи, експроприация на частни активи за лична изгода, корупция, свързана с държавни договори или добив на природни ресурси, или подкуп” между другото. През 2023 г. правителството на Обединеното кралство, по собствените си думи, санкционира „известни фигури“, цитирайки „нарушения, включително злоупотреба със средства на публични институции“ съгласно Глобалните разпоредби за санкции срещу корупцията.

Човек лесно може да остане с впечатлението, че Европейската прокуратура дава свобода на големите риби, докато губи време и ресурси за дребни казуси, които нямат значение за България.

 Европейската прокуратура като жертва на разпадането на правовата държава в България

За съжаление има доказателства в подкрепа на аргумента, че Европейската прокуратура е жертва на упадъка на върховенството на закона в България и, оттам, на фундаменталния, но утопичен принцип на взаимно доверие . Дори по-лошо, факторите, възпрепятстващи работата на Европейската прокуратура, са дългогодишни предизвикателства пред съдебната система на България, които или не са решени, или са изострени от Механизма за сътрудничество и проверка (CVM), по който Европейската комисия трябваше да помогне на България да настигне останалите членки на ЕС в областта на върховенството на закона (вижте например тук , тук и тук ). CVM може да е бил официално прекратен през септември 2023 г., но проблемите продължават.

Основните предизвикателства пред правилното прилагане на Европейската прокуратура в България могат да бъдат обобщени, както следва:

Предизвикателство 1 на Европейската прокуратура: съмнителен избор на европейски делегирани прокурори (EDP)

Съгласно съображение 43 и член 17, параграф 1 от Регламента за Европейската прокуратура , колегията на Европейската прокуратура назначава EDP по предложение на европейския главен прокурор. Има обаче една уловка – EDP трябва да бъдат номинирани от членката на ЕС, в която ще работят първи. В България компетентен орган за такива номинации е Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС). След псевдоконституционната реформа от декември 2023 г., която все още не е изпълнена, компетентен орган ще бъде Висшият прокурорски съвет. Козметичната реформа от 2023 г. обаче ще запази основните недостатъци на сегашната Прокурорска колегия – а именно силното й политизиране, което е възможно заради механизма за назначаване на нейните членове. На практика политизирането на този орган се превръща в издигане на верни на властта магистрати, които често имат съмнителни авторитети и некалибриран морален компас. Улеснява и тормоза на неудобните магистрати.

Европейската прокуратура изглежда е наясно с този проблем, но ръцете й са вързани. През 2021 г. например, когато Прокурорската колегия номинира десет кандидати за EDP, Европейската прокуратура поиска повече информация за седем от тях, като по същество ги отхвърли. Милан Ярон от Европейската прокуратура беше цитиран в български медии : „Не искаме да влизаме в дискусия как да тълкуваме регламента [за Европейската прокуратура]. В писмото на европейския прокурор ясно се посочва, че българската страна трябва да номинира хора със съответния опит, които отговарят на всички изисквания за независимост и морален интегритет.

Въпреки че Европейската прокуратура се опита да покаже зъби, в крайна сметка трябваше да направи компромиси с убеждението, че българските магистрати могат да научат най-добрите практики, когато бъдат изведени извън токсичната им среда. Доста показателно е обаче, че много български ЕРП-та напуснаха Европейската прокуратура, за да се върнат на работа в българската прокуратура, където официалните им заплати са много по-ниски. Следователно може да има съмнения какви са били истинските основни причини за тяхната работа в Европейската прокуратура.

Предизвикателство 2 на Европейската прокуратура: токсичната култура на прокуратурата

Ако приемем, че Европейската прокуратура е успяла да назначи EDP, които наистина отговарят на критериите, посочени в член 17, параграф 2 от Регламента за Европейската прокуратура – ​​„безспорна независимост“ и „необходими квалификации и подходящ практически опит в тяхната национална правна система“ – EDPs са изправени пред предизвикателството да вършат работата си сред токсичната култура на българската прокуратура.

Много мастило е излято за съветската структура и култура на българската прокуратура, нейната корумпируемост и необвързаните правомощия на главния прокурор, чийто статут Венецианската комисия сравни с монарх, който не носи нито политическа, нито правна отговорност за действията си (вж. например тук и тук ). В опит да заблуди Комитета на министрите на Съвета на Европа, че е изпълнил ключовото решение Колеви от 2009 г., България дори проведе псевдореформа през 2023 г., която запази сегашното състояние.

На практика ЕРП-тата работят в една сграда с останалите български прокурори и споделят една и съща администрация с тях. Това означава, че те лесно могат да бъдат наблюдавани, повлияни и/или сплашени и може да изтече информация. Европейският главен прокурор Лаура Кьовеши изглежда е наясно с това голямо предизвикателство, защото тя лично поиска отделна сграда за ППД, когато посети България през 2022 г. Въпреки това, докато българските власти обещаха да се погрижат за този въпрос, информацията дали промените са е приложено е оскъдно и неубедително.

Предизвикателство 3 на Европейската прокуратура: пленени съдилища

Дори и ЕРП-тата да успеят да устоят на натиска на прокуратурата, те трябва да се изправят пред пристрастните български съдилища – следователно може да се спекулира, че с благословията на властта едни жертвени агнета ще бъдат осъдени, а светите корумпирани крави ще бъдат оправдани.

Важно е да се изясни, че силно политизираният ВСС гарантира, че съдилищата остават завзети чрез две основни стратегии. Първият е издигането на удобни магистрати и тормоза на неудобните магистрати чрез пристрастни процедури . Второто е умишленото избягване на организирането на конкурси за назначаване на съдии в съдилища със стратегическо значение за системата. По този начин председателите на съдилища могат да командироват съдии по свои лични (субективни) предпочитания и да заобикалят изискванията за пълномощия и професионален опит. Шокиращ пример е Софийският апелативен съд, най-важният по компетентност апелативен съд, където според последните справки една трета от съдиите са командировани. Същият съд често се разтърсва от скандали с неслучайно разпределение на преписките. И все пак правилното разпределение към правилния съдия гарантира правилния резултат за заведението.

Сериозността на ситуацията обобщи Лозан Панов, председател на Върховния касационен съд (2015-2022 г.), който беше един от малкото магистрати, опитващи се да хвърлят светлина върху предизвикателствата пред върховенството на закона в България, пред Der Spiegel. : „…най-важните части на българската съдебна система са под политическо влияние и са корумпирани. Всички съдебни реформи през последните години бяха просто симулация на реформи.

Предизвикателство 4 на Европейската прокуратура: законодателен саботаж или изкуството на псевдо реформата

През годините, но най-вече благодарение на МСП, България разви забележителното умение да провежда псевдореформи и/или опасни реформи, като заблуждава международните институции, че напредва. От самото начало Европейската прокуратура е лесна жертва на законодателен саботаж и може да остане на прицел в зависимост от политическия контекст.

Така например, в опит да спаси репутацията си на най-корумпираната членка на ЕС, България представи прилагането на Европейската прокуратура като „основен приоритет“ на своето председателство на Съвета на Европейския съюз, което проведе между януари 2018 г. и юли 2018 г. Малко след това, прибързано и с ироничен обрат, българските законодатели промениха законодателството, за да гарантират, че Специализираният наказателен съд има изключителна юрисдикция да разглежда дела, разследвани от Европейската прокуратура. Този съд , който беше създаден от режима на Бойко Борисов, имаше много от характеристиките на извънреден съд и беше наричан „съд на кенгуруто“. Той беше затворен завинаги през 2022 г. по предложение на краткосрочно реформаторско правителство с мотива, че „създава рискове за независимостта на съдебната система и подкопава върховенството на закона“ (вж. Обяснителния меморандум на предложените промени в Закона за Съдебна власт от 28 януари 2022 г.).

С други думи, докато независимостта на българските съдилища като цяло е компрометирана, учреждението искаше да се увери, че Европейската прокуратура трябва да пледира своите дела пред най-противоречивия съд в страната. Докато закриването на съда-кенгуру беше добра новина за върховенството на закона, няма гаранции, че други форми на законодателен саботаж няма да се появят в бъдеще.

Поуки от България: Може ли опитомена котка да стане тигър?

„Тигърът не провъзгласява силата си, той се нахвърля“, гласи известен цитат от Воле Солинка. И все пак изглежда, че силата зависи от контекста.

Европейската прокуратура може лесно да се разглежда като жертва на разпадането на върховенството на закона в България, както се вижда от политизираните ВСС и Прокуратура, превзетите съдилища и законодателите, които искаха да я укротят. Ако се зарови по-дълбоко, може да се види, че Европейската прокуратура се е оказала в тази невдъхновяваща позиция поради различни фактори, включително:

— неговият утопичен дизайн, вграден в Регламента за Европейската прокуратура, който разчита твърде много на добросъвестността на държавите-членки на ЕС – подход, съответстващ на също толкова утопичния, но удобен принцип на взаимно доверие;

—проваленият МСП, който пропиля петнадесет години, за да не разреши нито едно сериозно предизвикателство за върховенството на закона в България;

— цялостното съучастие на Европейската комисия с атаките на България срещу върховенството на закона (механизмът за докладване на върховенството на закона е наследил недостатъците на CVM; Комисията никога не е започнала процедура за нарушение срещу България на основание върховенство на закона).

Без прилагане на промени, осигуряващи по-малко пристрастни процедури за назначаване на ППД и без първо решаване на предизвикателствата пред българското върховенство на закона, легитимността и работата на Европейската прокуратура в България винаги ще бъдат под въпрос.