Сферите, в които оценката на България е най-лоша, и съответно дърпат цялостната оценка на страната надолу, са ефективността на наказателното правосъдие като цяло, ефективността на разследване на корупционни престъпления и санкционирането на злоупотреби с държавна власт. По тези критерии оценките на страната ни са особено ниски.
А показателят, по който България има отявлено най-лош резултат, е за „способността да разследва ефективно и санкционира престъпления свързани със злоупотреби с държавна власт“. По този показател България е на 108-мо място, напълно откъсната от демократичния свят, в компанията на Иран (111), авторитарен теократичен режим.
По отношение на борбата с корупцията сме на 74-та позиция, по отношение на ефективността на наказателното правосъдие на 71-ва, а по показателя „магистрати не използват правомощията си за лична облага“ сме на 73-та позиция.
По всички тези показатели Румъния е с двадесет позиции по-напред. Двадесет позиции е много. Това е почти целият ЕС. А по отношение на показателя „способност да разследва ефективно и санкционира престъпления свързани със злоупотреби с държавна власт“, Румъния е с петдесет позиции напред.
Според наблюденията на GRECO (анти-корупционната инициатива на Съвета на Европа, Доклад за България 22.12.2022 г.) – „има очевиден контраст между възприеманото ниво на корупция в страната, от една страна, и много ниския процент на разследвания и присъди за корупционни престъпления; както и очевидна липса на решимост за извършване на пълноценни разследвания и завеждане на дела в съда, съчетано с възможно неправомерно влияние върху и в рамките на прокуратурата“.
Каква е оценката на българското общество за прокуратурата?
По данни на „Алфа Рисъч“ обществената оценка за главния прокурор (към пролетта на тази година) е 5 процента одобрение, и над 50 процента неодобрение. През последните години има известни размествания в неодобрението, 52-56 процента неодобрение, но одобрението е с ясна тенденция надолу – от 13-процента одобрение преди четири години, до актуалните сега 5 процента.
Тази обществена оценка е отражение на неефективната работа на институцията като цяло, но и на различните скандали, показващи злоупотреба с власт от прокурори, включително образуване и прекратяване на наказателни производства с видими политически цели, които случаи не се разследват и санкционирани няма.
Възможно обяснение
Едно възможно обяснение е липсата на ресурси. Сравнителните данни, обаче, отхвърлят такова обяснение. По данни на CEPEJ (Съвет на Европа) финансовото и кадровото обезпечение на прокуратурата в България е високо. В абсолютни стойности, в сравнение с другите страни в Европа то е по средата, но ако сравнението е на база на брутен вътрешен продукт, то е едно от най-високите.
От 2014 година насам годишният бюджет на прокуратурата средно на човек от населението е над средната стойност за страните от ЕС, като маржът се увеличава. Бюджетът на прокуратурата като процент от БВП на страната за 2020 година е най-висок. Средният брой прокурори на 100 000 души население в България и администрацията, която ги подпомага, е от най-високите или най-високия.
Ако обобщим, общата картина за Прокуратурата на Република България (ПРБ) е следната:
Това е институция, която е повече от достатъчно обезпечена, която е неефективна в основната си дейност, и подчертано неефективна в разследването на корупционни престъпления и престъпления, свързани със злоупотреби с държавна власт.
Особено впечатляващ е провалът при способността на прокуратурата да контролира и санкционира другите власти. Основната мантра (повтаряна до безкрай) в защитата на съществуващия модел на ПРБ е гарантирането на нейната независимост, така че тя да може да контролира другите власти. Това което реално наблюдаваме, обаче, е точно обратното.
Тази картина не може да бъде обяснена с културни и исторически специфики. Такива фактори безспорно имат значение, но сравнението на ефективността на българското наказателно правосъдие със страни в географския район, съответно със сходна история и култура показва достатъчно съществени отклонения.
Сравнението с Румъния е особено важно, защото тя е много близка исторически и културно до България. Това е много важно от гледна точка на непосредствената ни история, защото е станала член на ЕС едновременно с България. Както вече отбелязах, по отношение на основни индикатори, измерващи ефективността на наказателното преследване, България е с по двадесет позиции по-надолу от Румъния, а по отношение на показателя „способност да разследва ефективно и санкционира престъпления свързани със злоупотреби с държавна власт“ – с петдесет позиции по-зле.
Обяснението на тази картина, или поне част от нея, няма как да е в историческите и културните разлики, следователно трябва да се търси в институционалната уредба.
Кое в институционалната уредба на ПРБ благоприятства крайния резултат?
По този въпрос през годините има спор и различни мнения, но липсата на сериозни обвинения, внесени в съда по корупционни престъпления, нещо което отчитат всички външни наблюдения, и многобройните решения на Европейския съд по правата на човека, установяващи липса на качествено разследване по всякакви дела, до голяма степен фокусират отговора върху мотивацията и качеството на работа на прокуратурата.
Ако една държавна институция не е мотивирана и организирана да върши качествено работата си, обяснението на това състояние, съвсем очевидно е в липсата на добро управление и съответно липсата на ефективни механизми за упражняване на обществен контрол върху управлението на тази институция.
Ако се фокусираме върху обществения контрол и сравним уредбата на българската прокуратура с тази на другите европейски държави, проблемът много бързо става видим.
Институционалната уредба на ПРБ е уникална. Институционалната уредба, така както е разписана в Конституцията и тълкувана от българския КС, е за много засилена автономност и самоуправление, съчетана със силна централизация. Институционалната уредба (и тук подчертавам институционалната уредба, не фактическото състояние) изгражда „санитарен кордон“ срещу участие и влияние на другите власти, изпълнителна и законодателна, в управлението на прокуратурата.
Това е модел, който е изграден и чието съществуване продължава да се защитава с идеята, че гарантирането на максимална автономност и независимост в управлението на институцията, ще ѝ позволи ефективност в разследването и санкционирането на другите власти. Резултатът обаче е обратен на заявените цели.
Съществуващите модели в демократичните страни
Ако трябва да се обобщи масовият европейски модел, той би изглеждал по следния начин – главен прокурор, който се назначава от изпълнителната власт (в огромен брой случаи) с различно участие в процеса по назначаване на министър на правосъдието, правителство, и/или президент (Португалия) или, в по-редките случаи, назначаване от парламента като самостоятелна институция или като част от правителството.
Този главен прокурор в преобладаващото мнозинство от европейските страни има гарантиран мандат, който може да е с различна продължителност, от четири и седем години, като в значително по-редки случаи е член на правителството или не е член на правителството и има мандат, но мандатът му е свързан с този на правителството (Испания).
Този мандат очевидно гарантира, че въпросният главен прокурор не може да бъде освободен по политически причини (макар че и тук има изключения). Нов елемент, който се развива през последните десетилетия, е при назначаването на главния прокурор да има участие с оценка на професионалните качества на кандидата професионален съвещателен орган (съвет който може да има членове както от професионална квота, така и политически назначения).
Правомощията на главния прокурор могат да включват правомощия по индивидуални дела, но могат и изрично да ги изключват (Албания), но във всички случаи има правомощия за приемане на методически указания за приоритети в борбата с престъпността, като обичайно това правомощие е споделено с изпълнителната власт.
В масовия случай министърът на правосъдието е отговорен пред парламента за приоритетите в наказателната политика, а в някои страни и за индивидуални случаи (Холандия). Този модел на контрол на изпълнителна и законодателна власт върху прокуратурата, е балансиран освен с гаранцията за мандат на главния прокурор, там където има мандат, и с гаранции за несменяемост на редовите прокурори, гаранции приравнени с тези за съдии или за другите държавни служители.
Показателни за еволюцията в мисленето за връзката между изпълнителната власт и прокуратурата са промяната в системата във Франция и съпътстващият дебат през последните 30 години. От една система, в която министърът на правосъдието осъществява правомощията по ръководство на прокуратурата, след серия от промени, включително конституционни, последната от които от 2008 година, се стига до действащия в момента модел.
Прокурорите (всички, като за ръководните позиции има определен мандат, който е сравнително дълъг, 7 години) се назначават от президента, по предложение на министъра на правосъдието, след съвещателно мнение от прокурорската секция на Висшия съвет на правосъдието.
Правомощията на министъра на правосъдието да дава указания по индивидуални дела са премахнати, но министърът продължава да има правомощия за методически указания и носи отговорност за дейността на прокуратурата пред парламента. След промените от 2008-ма, през 2013-та и 2018-та бяха подети инициативи за допълнително ограничаване на правомощията на изпълнителната власт при назначаването на прокурори във Франция, като едно от предложенията беше съвещателният глас на прокурорската секция на Висшия съвет на правосъдието да бъде променен в обвързващ.
В този дебат в крайна сметка надделя позицията, подкрепена от две решения на Конституционния съд (2017 и 2021), че съществуващият модел е балансиран, тъй като осъществяването на ефективна наказателна политика е основно задължение на изпълнителната власт, и за тази цел тя трябва да има ефективните инструменти, каквито са правомощията по назначаване на прокурори и задаване на приоритети. А в публичния дебат един от аргументите е, че завишената автономност на прокуратурата крие риск от „корпоратизъм“ и превръщането ѝ в самостоятелен политически актьор.
Ако има общ подход в европейските страни по отношение на институционалния контрол върху прокуратурата, България е изключение от този общ подход. Ако дефектите, които наблюдаваме, са пряко свързани с липсата на ефективен публичен контрол върху управлението на институцията, защо този модел вече толкова години не може да бъде променен.
Отговорът със сигурност има различни елементи, но според мен един много съществен елемент от този отговор е, защото професионалната общност, която може да е разделена по много въпроси, е обединена по един въпрос. И той е, че не може да се позволи какъвто и да било политически контрол върху прокуратурата. Това е аксиома, която се предпоставя преди да започне какъвто и да било анализ и разговор по въпроса.
Съществуващият модел на институционална автономност/самоуправление е единственият възможен за България. Този консенсус стана особено ясен с последното решение на КС, с което съществуващият модел беше обявен за част от националната ни конституционна идентичност.
Но в обществените отношения дори и аксиомите имат нужда от някаква подкрепяща аргументация. И аргументите в защита на съществуващия у нас модел, макар и не непременно изрично формулирани, а по-скоро такива по подразбиране, са следните.
Първият е, че ако се даде възможност за някакъв политически контрол през другите власти, изпълнителна и законодателна, с тези правомощия за контрол ще се злоупотребява. Този аргумент има известно основание, риск от злоупотреба има с всяка власт. Но в крайна сметка е неверен. Ако има риск от злоупотреба с прокурорска власт, когато тя е в ръцете на политици, то такъв риск има и когато е в ръцете на прокурори. Истинският въпрос не е в чии ръце е тази власт, а какви са механизмите за контрол и отчетност. И в една демокрация крайният контрол за това, че институциите работят в обществен интерес, е на избирателя.
Аргументът, че „политиците ще злоупотребяват с правомощията си върху прокуратурата“, също така напълно пренебрегва политическата отговорност, която се осъществява през демократичните избори върху изпълнителната и законодателната власт. Политическата отговорност не работи като съдебната отговорност. Тя не е в рамките на съдебно производство с установяване на нарушението и налагане на строго определена санкция за това нарушение.
Може би затова юристите традиционно омаловажават нейното значение. Освен това, тя работи на цикли, обичайно четири годишни свързани с електоралния цикъл. Но тя работи ефективно защото позволява смяна в управлението на институцията, и най-важното предотвратява капсулирането, на което сме свидетели в момента. Отказът на професионалната юридическа общност да мисли за институционалния контрол върху прокуратурата през демократичния процес, отразява не толкова ясно осмислена позиция по отношение на ефективността на модела. Това по-скоро е неразбиране на демократичния процес, как той работи, може би и известно високомерие към него.
Другият аргумент в защита на съществуващия модел е твърдението, че българското право не позволява прокурорска дискреция при осъществяване на наказателното преследване. Поради това ПРБ не осъществява наказателна политика, и демократичен контрол не е необходим. Няма да навлизам в детайли в този спор, той е доста сложен, но два коментара.
Ако прокуратурата не осъществява наказателната политика, кой тогава я осъществява, при положение че прокуратурата има монопол върху повдигането на обвинения?
Защо в другите страни се приема като очевидност това че прокуратурата осъществява наказателна политика? И ако няма приоритизиране в разследването на престъпления, как от 1.6 милиона корупционни престъпления на граждани годишно и 115 хиляди корупционни престъпления на компании, стигаме до 330 обвинения внесени в съда (според данни на ЦИД, за 2020)? Съотношението е 1 към 5000.
Твърдението че подборът на един от пет хиляди случая става изцяло и само на базата на обективни фактори не е убедително.
Какви са последиците от това, че отказваме да мислим институционалния контрол върху прокуратурата през демократичния процес. Последиците са, че тридесет години търсим алтернативи за добро управление на прокуратурата, и понеже алтернативите, които създаваме не работят, се въртим в кръг.
Една от най-популярните алтернативи, е да създаваме дублиращи разследващи структури. След това ги махаме и създаваме нови дублиращи структури. През 90-те години имахме самостоятелно управлявано следствие. Но, каквото и да произведеше това следствие като индивидуални разследвания, крайната дума, внасянето на обвинението е на прокуратурата.
Резултатът беше противоречия между следствие и прокуратура, и в крайна сметка неефективност. За да направим разследването по-ефективно, закрихме следствието давайки повече свобода на прокурора да разследва. Проблемът с тоталната неефективност в разследването на „корупционни“ и „злоупотреба с власт“ престъпления обаче остана.
За да го решим, създадохме специализирана прокуратура, но не променихме йерархията и контрола вътре в прокуратурата, като тя продължи да е под контрола на главния прокурор. Резултатът е известен на всички, закрихме специализираната прокуратура. Сега създаваме ново самостоятелно следствие, наричаме го комисия за разследване на корупция.
Приключването на разследвания и внасянето на обвинения в съд, обаче, ще продължи да се контролира от прокуратурата.
Защо тогава без промени в прокуратурата ще очакваме то да бъде по-ефективно от предишните два опита?
В зависимост от персоналните назначения в този орган, той може и да свърши някаква работа по разкриване и оповестяване на случаи на корупция, но няма никаква причина да очакваме осъществяване на ефективни наказателни производства и осъдителни присъди.
Това далеч не е единствената линия на търсене на алтернативи.
Промените на законодателството през последните 25 години са толкова много, че е абсолютно невъзможно да бъдат описани. Понеже не можем да осигурим добро управление на прокуратурата, през механизмите за демократичен контрол, ние се опитваме отново и отново да я „управляваме“ през законодателството, най-вече през наказателно процесуалния кодекс и сме много изненадани че това не се получава. Опитите за управление през наказателно процесуалния кодекс засилват формалистичния подход, затрудняват цялостната работа на прокуратурата и крайният резултат е че я правят по-неефективна.
През последните години известна популярност доби тезата, че необходимият контрол може да бъде осъществяван от съда. Позволете ми да съм скептичен. Прокуратурата е голяма, централизирана институция с много власт концентрирана в нея. Съдията по дефиниция е сам. Властовия дисбаланс е очевиден. А и друг, много важен принципен проблем.
Основната легитимност на съда е това че е арбитър между спорещи страни. В момента в който му бъде дадена контролна функция върху управлението, контрол върху осъществяването на наказателната политика на държавата, това подкопава легитимността на основната му функция, да бъде арбитър.
Сравнителният опит показва, че съдебният контрол върху откази да се разследва е полезен инструмент в цялостния арсенал от инструменти. Той дори е и задължителен, от гледна точка на международно право. Но той има ясни ограничения.
Ако се фокусираме върху корупцията отново, ефективното разследване на корупция става преди да се разбере че има разследване. След това всичко до голяма степен е приключило.
Подобряването на наказателната процедура безспорно е необходимо, но ако искаме да подобрим мотивацията и ефективността на институцията като цяло, не можем да игнорираме нейното управление.
ПП. Лекцията бе публикувана най-напред в Медиапул.