DeFakto.bg DeFakto.bg
Нуждае ли се автентичната Конституция от защита на тълкувателите си
С решение № 13 от 26.07.2024г. КС отмени най – съществените изменения и допълнения в Конституцията по отношение на съдебната власт: обособяването на ВСС само за съдиите и отделно – Висш прокурорски съвет, гласувани от 50 ОНС, като прие, че подобни промени са от компетентност единствено на ВНС.
Това становище е резултат от една утвърдена практика на КС, началото на която беше поставена с ТР № №З/ 2003Г. по КД № 22/ 2002 г.на КСРБ, според което, накратко казано, промени на определените от Конституцията организация, функции и статут на основните конституционни органи, са от изключителна компетентност на ВНС.
Този извод не е безспорен. Решението не беше прието единодушно и в особените мнения (ОМ) на двама от съдиите то беше подложено на остра критика – ще остане в историята на българския конституционализъм ОМ на председателя на КС Румен Янков: подобен род тълкуване подменя кардинално стойностите – въпросите да се решават не от гласуването и от пряко легитимираните да законодателстват, а от конституционна юрисдикция, която в ролята на оракул раздава политически индулгенции и запазва статукво.
Съдбовното решение № 3 от 2003 г.
Решение № 3/ 2003г. КС е най – коментирания акт на КС и с най – съдбовно значение за съдебната система с оглед възможностите реформиране на недъзите, които станаха очевидни в обществената ни действителност в продължение на повече от 30 години след приемане на Конституцията.
Тук не е мястото да интерпретирам и анализирам всички последващи решения на КС, с които постановките на това решение имаха определящо значение за опитите за изменение и допълнение на Конституцията по отношение на устройството на съдебната система. Ще посоча само, че с решение № 8/ 1.09.2005г. по КД № 7/ 2005 г. КС, в отговор на запитване дали представляват промяна във формата на държавно управление конкретно посочени бъдещи промени в устройството на съдебната власт, вкл. и в структурата и начина на избиране на ВСС, се помъчи, пак по думите на Румен Янков „ да извърши нелек преход в обратна посока” като прие, че промени в рамките на съдебната власт насочени към преструктуриране, оптимизиране, прецизиране на отделни функции на нейни органи могат да бъдат извършени от обикновено народно събрание ( ОНС ) „ако с тях не се нарушава балансът между властите и се съблюдават основните принципи, върху които върху които е изграден действащия конституционен модел”.
С тези обтекаеми формулировки отговорът на въпроса дали представляват промяна на формата на държавно управление промени в статута и организацията на предвидените в конституцията органи на съдебната власт беше поставен в зависимост от теоретични спорове относно съдържанието на термините народен суверенитет, парламентарно управление, правова държава, разделение на властите и други основни начала от Глава първа на Конституцията.
Това пролича още на следващата година, когато с решение № 7/ 13.09.2006г. по КД№ 6/ 2006г. беше отменен § т.1 от ЗИД на КРБ, с който беше създадена нова ал. 4 на чл.129 предвиждаща възможност за освобождаване от Президента на председателите на ВКС, ВАС и Гл. Прокурор, по предложение на ¼ от народните представители, прието с мнозинство 2/3 от народните представители, при тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения. Основният мотив за тази отмяна беше, че тази норма е в противоречие с принципа за разделение на властите и не се вписва в модела на правовата държава, обоснован с аргументи, които в още по – голяма степен в сравнение с тези изтъкнати в решение № 3/2003г. КС, разшириха полето на компетентност на ВНС с довода, че промени засягащи фундаменталните принципи за устройството и управление на държавата съдържащи се в началата на Глава Първа не могат да бъдат извършвани от ОНС.
Тази трактовка беше подложена на много сериозна и добре обоснована критика в ОМ на четирима от съдиите, авторитетни конституционалисти[1], с аргументи свързани с прилагането на тези фундаментални принципи за конкретния случай, които водеха до точно обратния извод. Те бяха малцинство, но един поглед назад към скандалните трусове, които претърпя съдебната ни система, показва, че са имали право, защото с голяма вероятност те щяха да бъдат избегнати, ако решение № 7/ 2006 г. беше с противоположния диспозитив: нямаше да бъдем осъдени от ЕСПЧ по делото Колеви с/у България за липсата на механизъм за отговорност на Гл. прокурор, нямаше да чакаме с години един компрометиран ВСС да отстранява един явно неподходящ за поста си Гл. прокурор и нямаше да се налага да създаваме специален орган и ред за търсене на отговорност от него, юридически куриоз, какъвто няма в нито една нормална, правова държава.
По време на дебатите за конституционната реформа през 2015 г., проблемът за разграничение на компетенциите между ОНС и ВНС, поставен с цитираните решения върху лабилната основа на понятия, за които няма нормативни дефиниции, а са свързани с теоретични спорове за тяхната същност при конкретното им прилагане в дадена конституционна рамка, доведе до унижението за парламента, като орган представляващ народния суверинитет, да пита КС дали е от негова компетентност разделянето на ВСС на съдийска и прокурорска колегии. С определение № 3 от 17.09.2015г. по КД № 7/2015 г. КС отклони искането с довода, че не е консултативен орган, а по поставения въпрос е отговорено с предходни негови решения, като акцентира че с решение № 8/ 2005г на КС., е прието, че „ промени концентрирани в рамките на съдебната власт” са възможни, при спазването на ред условия, някои от които съм посочил по -горе. В резултат от това становище, народните представители преодоляха колебанията си и гласуваха за разделянето на ВСС на Съдийска и Прокурорска колегии, защото в мотивите на определението изрично е казано, че „точно това обвързващо предписание”- на р. № 8// 2005г. – „ трябва да съобразяват народните представители по отношение на визираните от тях конституционни промени отнасящи се до ВСС”.
Авторите на съдебната реформа през 2023 г. се надяваха, че при едно подобно тълкуване на постановките на решение № 8/ 2005г. е възможно обособяване на ВСС само за съдии и отделно от него – на Прокурорски съвет, с довода, че промените се извършват в рамките на съдебната система, не засягат баланса между властите и конкретно парламентарната форма на управление.
Това не се сбъдна и с решение № 13/ 26.07.2024 г. КС отмени тази най – съществената част от съдебната реформа, при това с мотиви, които обобщават всички аргументи изтъкнати в предходните решения утвърждаващи становището, че е необходимо разширително тълкуване на термина „ Форма на държавно управление”,
Мотивите са много обстойни и е невъзможно да бъдат синтезирани в кратко изложение, но най – същественото е, че според КС в конституционната уредба има „твърдо ядро”, „ Конституционна идентичност”, промени, в които са запазено изключително за суверена право, представляван от оригинерна учредителна власт – ВНС. Този запазен периметър включва не само чл.1 – България е парламентарна република, но и основополагащите конституционни принципи по Глава първа и „ всеки опит на временно, преходно политическо мнозинство да ги наруши” представлява подмяна на консенсуса постигнат във ВНС за създаване на демократична, правова държава, „ нов обществен договор, основан на друга ценностна основа”. Интересен прецедент е, че част от съдиите са изложили отделни, съвсем кратки, за разлика от тези на докладчиците, мотиви, в които акцентират, че е „ необходимо да се съхрани устойчивостта и стабилността на конституционната уредба с нейните основополагащи принципи и цели” , за да не стане тя „ жертва на прибързано изменение или временни интереси”, но да се генерализира това разбиране обезсмисли изобщо възможността ОНС прави конституционни изменения”.
Имам убеждението, че освен теоретичните доводи, немалка роля е изиграла и една емоционална нагласа породена от несъгласие и опасения за начина описан по – горе, по който бяха дискутирани и приети оспорените конституционни промени
Всички аргументи за неизменните конституционни принципи изтъкнати в решение № 13/ 2024 г. на КС могат да бъдат възприети като ценен теоретичен принос за българския конституционен модел, но спорът възникнал при постановяването на решение № 7/ 2006г. на КС: дали са относими към конкретната проблематика на делото, има място и в настоящия случай.
Действително, с какво се засяга конституционната повеля – България да бъде правова държава ВСС да отговаря на наименованието си – да се формира само от съдии, което е в съответствие с европейски образци и за което получихме одобрение и насърчение от Венецианската комисия, а от много други европейски органи и институции? Обратният извод на приетото в мотивите на решение № 13/2024г. на КС: точно това обособяване е в съответствие с характеристиките на правовата държава, се налага и от неотмененото с това решение допълнение към чл.117, ал2, изр.1: „ съдът е основен носител на съдебната власт”, защото тази норма би имала чисто декларативен характер ако няма отделна институция, с правомощие да осъществява тази власт.
С какво се нарушава принципът за разделение на властите със създаването на ВСС само за съдиите и отделно – Висш прокурорски съвет?
Конкретен отговор на този въпрос в решението няма, както няма конкретен отговор дали как и с какво се нарушават и други основополагащи принципи на нашето държавно устройство: народният суверенитет, върховенството на Конституцията, примата на международните договори пред вътрешното законодателство / най – важният от тях – за присъединяването ни към ЕС /, политическия плурализъм, справедливостта, равенството пред закона и всички други основни начала посочени в Преамбюла и Глава първа.
Конкретният анализ спрямо всеки от тях е заменен с преразказване на изводите в ТР № 3/ 2003 г. КС, в които са „ изведени измеренията на „формата на държавно управление”, които всяко НС „трябва да прилага като съдържателни критерии при осъществяване на конституционни промени”, както и с позоваване на редица други решения на КС[2], които утвърждават това тълкуване.
Налице е обаче един много съществен пропуск: напълно са игнорирани решение № 8/ 1.09.2005г. по КД № 7/ 2005 г. на КС, както и определение № 3/ 17.09.2015г. по КД № 7/ 20015 г. на КС, които накратко съм коментирал по – горе, които дават един по – нюансиран подход към проблема за тълкуване и прилагане на постановките на първоначалното решение № 3/ 2003г. КС и направиха възможно разделянето на ВСС на две отделни колегии.
Този пропуск е недопустим от гледна точка на един „ съдийски подход” към дейността на КС
– ако това бяха мотиви на обикновен съдебен състав решението му би било отменено поради съществено процесуално нарушение: необсъждане на основен довод на страната по спора. Без да навлизам в сложния и много спорен проблем за същността на Конституционния съд и неговото място в системата на държавните органи, е ясно, че с това решение съдът, в ролята на „политическа юрисдикция”[3], взе страна в полза на статуквото в спора за необходимостта от сериозна реформа на съдебната власт, като окончателно сложи край на усилията да се намали политическото влияние в съдебната власт чрез осигуряване на институционална независимост на съда с обособяването на ВСС само за съдиите. Това обособяване по същество представлява логичен финал на неоспореното за неговата конституционносъобразност разделяне на ВСС на две колегии.
КС „пропусна” да коментира, че стриктните формулировки на решение № 3/ 2003г. са модифицирани с коментирания по – горе нюансиран подход на решение № 8/ 2005г. за тълкуване на нормата на чл. 158, т.3 КРБ, който дава възможност на съда да изтъкне убедителни аргументи за съответствието на този логичен финал с основните принципи върху които е изграден конституционния модел, приет от ВНС. Тази теза се застъпва от съдия Борислав Белазелков в отделно становище. Това е становище и на пленума на ВКС, което има особена тежест и не може да бъде пренебрегнато с мълчание.
Но има нещо още по – тревожно.
В решението се изтъква, че Конституцията от 1991 г., за да съхрани ценностния консенсус постигнат във ВНС, предвижда, освен запазената само за Велико Народно Събрание компетентност по чл.158, и „ утежнен процес за изменение и допълнение на Конституцията от Народното събрание / чл.154 и 155 от Основния закон /”, което я характеризира като „ твърда” с оглед възможностите за нейната ревизия. Да бъде толкова „ твърда”, че даже за преструктуриране на ВСС да се свиква ВНС, никой от народните представители в VII ВНС не можеше да си представи, защото те имаха примери при кои случаи в историята на България се е свиквало ВНС, а освен това въображението им не можеше да достигне до висотата на разбирането , до което достигна КС с тълкуването си на понятието „ форма на държавно управление”, а и нямаше от къде да се запознаят с подобно тълкуване, тъй като до тогава българските конституционалисти спореха[4] / и не само българските / само за разновидностите на проявилите се в историята на държавите класически форми на държавно управление – монархия и република.
И както се случи, с конституционната промяна уреждаща процесуален ред за търсене на отговорност за тримата големи в съдебната система, отменена с решение № 7/2006г., настоящето решение № 13/ 2023г.КС ще има негативни последици, но много по – далеч отиващи негативни последици, не само за съдебната система, но и за „ ценностния консенсус” постигнат в VII ВНС, който имаше за основа либералната идея за държава, която в този исторически момент разчупи оковите на автократичните режими на държавите в Източна Европа. Авторите на мотивите в решение № 13/2024 г. сами признават, че „ Конституция, която не съдържа механизми, позволяващи нейната промяна”, „сама предпоставя ерозия за своята легитимност и следователно загуба на валидността си като върховен закон”. Тази загуба на валидност все по – тревожно започва да се чувства и се изразява в нарушаването на Конституцията от всички институции в трите власти на държавата – достатъчно е само да посоча, че основни държавни органи и институции действат в състояние на отпаднала легитимност поради изтекли мандати.
„Механизмът”, към който това решение принуждава българското общество да търси разрешение на наболелите проблеми – чрез ВНС е практически много трудно осъществим поради липса на обединителна идея и фрагментирането му на враждуващи социални групи и такива с различна цивилизационна ориентация. Но ако все пак се свика ВНС, за което отдавна призовават обществено значими личности, политически сили и партии, според които то е спасителна панацея за излекуване от тежкото заболяване на държавния организъм, Конституцията, която то евентуално ще изработи има реална опасност да бъде „ нов обществен договор, основан на друга ценностна основа”, съвсем различна от либералната основа, върху която беше изградена настоящата Конституция. Зад този обрат стоят влиятелни политически и икономически сили, както и личности в сферите на икономиката, медиите, просветата и културата, който ерозира цивилизационния консенсус постигнат във VII ВНС изразен в решението му от 22.12.1990г. – България да стане пълноправен член на ЕС и законите да бъдат съобразени с неговите стандарти. Настоящата парламентарна криза дава силен тласък на идеята за президентска република, за осъществяването на която е необходимо ВНС. В аспекта на размишленията изложени дотук, от съдбоносно значение за България е дали това ВНС ще учреди президентска република, която се родее с френския модел на президентска република или с този на Руската федерация – разликата е между силна президентска власт, но в рамките на либерална демокрация и неограничена президентска власт– автокрация, отричаща либералните принципи на управление. Не можем да си затваряме очите, че вторият вариант е реалната опасност, която посочих по –горе.
Концепцията за „ разширително тълкуване” на конституционната норма на чл.158, т.3 КРБ е, както споменах, утвърдена практика на КС, която се възприема от преобладаващото мнозинство юристи – конституционалисти и с решение № 13/ 2024 г. се превръща вече в догма. Малцина са нейните критици[5]. Лично за мен[6], а смея да твърдя – и за депутатите от 7 ВНС тя имаше ясен смисъл и не подлежеше на тълкуване.
КС мотивира това тълкуване с необходимостта да се защитят основополагащите конституционни принципи от промени извършени „временно, преходно политическо мнозинство”, пример за което беше и приемането на атакуваната конституционна промяна. С отмяната на обособяването на отделни ВСС и ВПС проблемите, които създава функционирането на ВСС не се разрешават, а остават за неопределено бъдещо време. И парадоксът е, че съществува реална опасност тези основополагащи принципи приети от VII ВНС да бъдат нарушени от бъдещ състав на ВНС, който ще постигне друг „ ценностен консенсус”, различен от този, който защитава КС с коментираното решение.
[1] Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Евгени Танчев. [2] Освен коментираното решение №7/2006г. се сочат: решение № 12/ 2012г. по КД№ 4/ 2012г., решение № 9/ 2016г. по КД № 8/2016г, решение № 15/ 2022г. по КД№ 10/2022г., решение № 15/ 2022г. по КД № 10/2022г., определение № 10/2023г. по КД №20/ 2023г. [3] По израза на проф. Морис Дюверже, цитиран от проф. Борис Спасов: Учение за конституцията”,с.79 [4] Вж. Баламезов, Конституционно право, част първа, форми на държавата –стр. 194 -205. [5] Вж. например: Благовест Пунев „ Дефицити на българския конституционен модел” [6] Лично аз бях против да се възстанови институцията ВНС и защитавах тази теза от името на една парламентарна група. Проф. Велко Вълканов беше най – изявения адепт на тази институция. В пленарно заседание се развиха много разгорещени дебати, за и против, независимо от партийната принадлежност, но преобладаващо тя получи подкрепа от депутати от БСП. В работната група ръководена от Любен Корнезов предвидихме много утежнен процесуален ред за промени и допълнения в Конституцията, и, доколкото си спомням, там се появи идеята за „ падащо мнозинство”. Нямахме обаче противоречия, че ВНС е необходимо да се свика само за нова Конституция и в няколко изрично предвидени изключения.
