Отново за и против референдума: Дали не е добре властта да узнаe какво се крие зад мълчанието на „плебса“

Defakto.bg

Проф. Янаки Стоилов: Oтĸaзът нa HС дa пpиeмe peшeниe зa пpoизвeждaнe нa нaциoнaлeн peфepeндyм пo въпpoca ĸoгa дa ce въвeдe eвpoтo ĸaтo eдинcтвeнa вaлyтa в Бългapия, пpoтивopeчи нa пpинципa нa дeмoĸpaциятa по  чл. 1, aл. 2 oт Koнcтитyциятa.

 

Предложението  на президената Румен Радев да се проведе референдум с  въпроса:  „Съгласни ли сте България да приеме единната европейска валута – еврото през 2026 г.“, изглежда  има  потенциал да  преструктурира политическото пространство,  а някои от партиите да станат безсмилени.

Колкото и да е решителен лидерът на ГЕРБ, че  има за цел „да ни  вкара“  в  еврозоната, без мнението на „стадото“ това не е пренебрежимо  лесна работа.  В  последна сметка никой не може да принуди една страна да се включи в  „клуба на богатите“,  ако мнозинството не е готово да приеме това,   дори да е изпълнила  определените  критерии.  Борисов  е добре се замисли не само за мнението на  „хората в Брюксел“, а и за това на българите в България, които не желае да чуе.

Самият факт, че за две години въпросът за референдум  избухва с нова сила, е показателен, че на местна почва има нерешени въпроси, които трудно могат да заобиколят мнението на „плебса“,  за което нито едната, нито  другата страна в спора могат да гарантират резултата от едно допитване.  Но това налага ли да се върнем към времето,  когато ни казваха, че  трябва да приемем нещо за хубаво, защото е хубаво?

Свеждането на въпроса до юридически формализъм, не изглажда убедителен мотив за поредно  отклоняване на  допитване до народа.  По народному на този народ му писна да му режат паметниците, да му казват какво да гледа по телевизиите,  какво да говори, но най-вече да си мълчи за онова, което мисли.

Но докато мълчи, той мисли и ако водачите  от т.нар.  елит не са  „овчари“, трябва да се замислят дали не е  по добре да знаят  какво се крие зад мълчанието.

На 7 феруари 2о24 г. мнозинството на конституционните съдии обяви, че  националният референдум  е мощно средство за пряко упражняване на държавната власт от гражданите и това  налага Народното събрание да упражнява правомощията си така, че „да не допусне народът да бъде подвеждан да участва в гласуване, за което изначално е ясно, че резултатът  няма да произведе целените правни последици“.

Те  отхвърлиха  искането  на  49 народин представители от Възраждане и ИТН  срещу отказаното от НС  на 7 юли 2023 т. допитване до народа с въпроса:  Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година? “.  Предложението бе подкрепено с 600 000 подписа, от коиото бяха зачетени  над 470 000 .

Разликата в поставения тогава и предложения сега въпроси,  е очебийна – в единият  отдалечаването на присъединяване към еврозоната е за срок от около две десетилетия, ( което можеше да предизвика възражение на ЕС), другият – дали влизането в паричния съюз трябва да стане догодина.  

Преди година решението на КС бе прието с гласовете на 11 съдии, едно особено мнение на Янаки Стоилов и със становище на съдия Атанас Семов.

Професорът се  присъедини към доводите на  решението  на  КС, че титуляр на цялата държавна власт произтича от народа, но с допълнение, че  изборите и допитването са две форми с  „равностоен конституционен ранг“ при  упражняването на тази власт. 

„Решение, прието на национален референдум, има най-висока демократична легитимност, а съдът  не би следвало a priori да прави извод, че така България едностранно би променила условията на своето членство в ЕС „,  посочи той.

И още: „Отказът на Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум по въпроса кога да се въведе еврото като единствена валута в Република България, предложен от инициативен комитет и подкрепен от стотици хиляди български граждани с избирателни права, противоречи на принципа на демокрацията, прокламиран в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, каза заключение си проф. Стоилов.

Припомняме  част от особеното мнение, в което той  подкрепя  правото на гражданите да изразяват пряко мнението си, без то да бъдат поставяно в зависимост от одобрението на Народното събрание.  В първата съкратена част на  о.м.  Стоилов е категоричен, че НС не е взело валидно решение за отхвърляне на  референдума заради сгрешената организация на гласуването от председателстващата Росица Кирова.

 

   След като КС отказа реферундум  за замяната на един от символите на държавността – националната валута, има ли въобще важни за националната съдба на България въпроси, по които такъв би се допуснал

 

Най-дискусионен и централен за изхода на настоящото производство

 е въпросът дали приемането на решение за произвеждане на национален референдум с поставения от инициативния комитет въпрос,  както и на ограничението по чл. 9, ал. 4 от Закона за прякото участие.  Оттук следват още конкретни въпроси: дали изпълнението от една държава от ЕС на критериите за приемане в еврозоната е необходимо и достатъчно условие за това; може ли Република България да определя срок на присъединяването си към еврозоната и накрая какви са правните последици по отношение на Република България и на ЕС от прието на национален референдум решение по въпрос, свързан с въвеждане на еврото като единствена валута.

Съгласно чл. 4, ал. 3 от Конституцията Република България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз. Освен това чл. 9, ал. 4 от Закона за прякото участие ограничава времето за произвеждане на референдум по въпроси, уредени в сключени от Република България международни договори – до тяхната ратификация. С присъединяването си към Европейския съюз Република България се ангажира с постигане на целите на икономическия и паричния съюз и се задължава да въведе еврото като единствена валута. Участието на Република България в изграждането и развитието на ЕС обаче не ѝ отнема възможностите, стига да има необходимата воля и да не нарушава правото на Съюза, да го прави по начин, който съответства на нейните национални интереси.

Не споделям изразеното в мотивите на решението на Съда тясно разбиране за компетентността на Народното събрание по смисъла на чл. 9, ал. 1 от Закона за прякото участие. Дори след ратификацията на договора за членството на Република България в ЕС Народното събрание остава сред органите, които разполагат с правомощия във връзка с това членство. Това че България с присъединяването си към ЕС е поела редица задължения, които не може едностранно да променя по силата на чл. 85, ал. 3 от Конституцията,

    не означава „обезправяване“ нито на Народното събрание, нито на българските граждани да приемат актове, адресирани към държавните институции

Нещо повече, актуалната практика на Конституционния съд разпростира компетентността на Народното събрание върху поне толкова специализирани въпроси като този, който е предмет на настоящото дело (последно Определение № 6 от 11.05.2023 г. по к. д. № 3/2023 г.). Разликата в пределите на компетентността на Народното събрание, когато приема актове по въпроси, отнасящи се до членството на Република България в ЕС, е, че в повечето случаи то не е в състояние самостоятелно и изцяло да постигне резултата, вложен в отговора на въпроса от националния референдум, но дължи определени действия съобразно изразената на референдума воля от българските граждани.

Необходимо е също да се внесе яснота дали евентуалното произвеждане на референдум по въпрос, свързан с членството на Република България в еврозоната, не би влязло в противоречие с принципа на лоялното сътрудничество – чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).  Съгласно тази разпоредба Съюзът и държавите членки, при пълно взаимно зачитане, трябва да се подпомагат с оглед изпълнение на задачите, произтичащи от Договорите, но задължението за сътрудничество в правото на Съюза не урежда вертикалното и хоризонталното разпределение на компетенциите, а само упражняването на тези компетенции. Решаващият критерий в това отношение е дали действията на държавите членки могат да възпрепятстват или затрудняват действията на Съюза като цяло.

Чл. 3, § 4 ДЕС предвижда, че Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото. В Договора за присъединяване на Република България и Румъния към ЕС е предвидена дерогация по отношение на приемането им в еврозоната – докато се постигнат определените за това критерии.

Въвеждането на еврото с дерогация има характер на условие (модалитет)

Тази дерогация предполага, че държавата се стреми да изпълни определените правни и икономически критерии, за да се присъедини към еврозоната. Съгласно чл. 131 Договор за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) държавите членки са длъжни да осигурят съответствие на националното законодателство с правото на ЕС. Икономическите критерии се съдържат в чл. 140, § 1 ДФЕС и са конкретизирани в критериите за конвергенция, посочени в Протокол № 13 (ниво на държавния дълг, процент на бюджетния дефицит, процент на допустимо превишение на инфлацията спрямо тази в еврозоната и др.). На тази основа Комисията на ЕС в своите периодични доклади анализира паричната и икономическата политика, за да прецени постигнатия напредък на държава, на която предстои присъединяване към еврозоната. Решаващо значение за приключване на този процес освен становището на Комисията има решението на Съвета на ЕС в състав на държавите от еврозоната, както и съгласието на самите държави членки на еврозоната.

  Изпълнението на нормативно установените количествени изисквания обаче не е достатъчно, за да възникнат съответните им последици.

Практиката на ЕС сочи, че на държава кандидат, дори когато е изпълнила определените изисквания, не е гарантирано присъединяване в съответния формат на ЕС (скорошното решение за включване на Република България в шенгенското пространство по въздушните и морски граници, но не и по сухоземните е красноречив пример. (към онзи  момент б.р.)  Вярно е и обратното – държавата може да не отговаря на всички критерии и въпреки това да бъде приета (неотдавнашното приемане на Хърватия в еврозоната, макар и под условие, защото инфлацията там превишава максимално допустимата). Дадените примери потвърждават, че нормативно установените критерии не се прилагат изолирано от политическите съображения, а едните и другите в цялост определят крайното решение. При тези обстоятелства и съгласно принципа на реципрочност може да се твърди, че държавите, на които предстои приемане в еврозоната, също разполагат с възможност да определят темпото на присъединяването си към нея. Такава гъвкавост позволява както на институциите на ЕС, така и на държавите от Съюза, без да пренебрегват съюзния правен ред, да съобразяват множество фактори и тяхната тежест в различните измерения на европейската интеграция.

Съгласен съм с написаното в мотивите на конституционното решение, че “изграждането и утвърждаването на паричния съюз е резултат от постигнати от всяка държава членка, в съответствие с нейните конкретни възможности (бих допълнил – и преценка), предварително договорени от държавите членки условия…” От икономическа гледна точка обаче включването на една държава в даден паричен съюз не винаги способства за повишаване на нейния икономически капацитет и за намаляване на социално-икономическите неравенства, т. е. наличието на обща парична единица не винаги стимулира, а още по-малко гарантира реално икономическо сближаване и развитие.

Поради това юридическите решения трябва да се съобразяват с потребностите на икономическото развитие, а инструментите на паричната политика и критериите за членство в еврозоната да се разглеждат не изолирано, а във връзка с икономическите и социалните цели, които си поставят ЕС и включените в него държави. Аргументи за такова разбиране дава чл. 3, § 3 ДЕС, според който Съюзът насърчава икономическото и социалното сближаване между държавите членки.  Това разбиране дава възможност на всяка държава, на която предстои да стане член на еврозоната, да преценява конкретните стъпки и темпа на присъединяване към нея, като отчита различни икономически, социални и други фактори в този процес. Потвърждение на този извод са държавите, станали членове на ЕС след 2004 г., сред които е Република България. Тогава участието в икономическия и паричния съюз, включително приемането на еврото като обща парична единица, вече е задължително. В последствие едни от тези държави – Словакия, Кипър, Малта, Словения, Естония и др. са станали членове на еврозоната, а други – Полша, Румъния, Унгария и Чехия – не.

Ако дадена държава не може да съобразява времето на своето присъединяване към еврозоната, това на практика би означавало да се допусне възможност, ако тя иска да забави този процес, да поддържа един или повече от финансовите си показатели над определените нива.

В случая с Република България присъединяването ѝ към еврозоната фактически е започнало още с обвързването на курса на лева към еврото. Инициативата за произвеждане на национален референдум се поставя на дневен ред след приемане на решения и действия на национално и на европейско ниво за присъединяване към еврозоната.

В резултат на искане от Република България и по решение на компетентните европейски институции и на държавите от еврозоната от 10.07.2020 г. тя е включена във валутнокурсовия механизъм (Exchange Rate Mechanism – ЕRМ II), в чакалнята на еврозоната, образно казано, т. е. България е на финалния етап, предшестващ влизането в еврозоната с определен курс за замяна на лева с еврото. Произвеждането на референдум в момент, когато техническата подготовка за въвеждане на еврото вече е започнала, би усложнило значително отношенията на Република България с институциите на ЕС, защото след като държавата участва във валутнокурсовия механизъм преценката дали тя изпълнява конвергентните критерии, съгласно чл. 140, §1 ДФЕС и кога да бъде приета в еврозоната, зависи от европейските институции и от държавите членки, чиято парична единица е еврото.

Въпреки това Република България на практика не е лишена от възможност да заявява и аргументира свои позиции по хода на процеса – с оглед на неговото ускоряване или забавяне, макар тези позиции сами по себе си да не са юридически обвързващи европейските институции и държавите от еврозоната.

 Проблем във формулировката на въпроса за референдума

е отдалечаването на момента на присъединяване към еврозоната за срок от около две десетилетия. Това може да предизвика обосновано възражение, че Република България се отклонява от изпълнение на договорно поет ангажимент.

Трябва обаче да се вземе предвид, че правилата на демокрацията предполагат, че ако едно решение е прието на референдум, неговата промяна също трябва да стане с референдум.

Според чл. 23, ал. 2 от Закона за прякото участие, ако въпросът, поставен на референдум, не получи необходимата подкрепа, по него не може да бъде отново провеждан референдум преди да са изтекли поне две години от датата на предишния. Обратната хипотеза – ако на референдум е прието решение, може ли отново да се произведе референдум по същия или по подобен въпрос, не е законово уредена. Тази празнота може да се преодолее по аналогия на закона, като се приеме, че след изтичане на поне две години въпросът може да бъде поставен за пререшаване чрез национален референдум. Така гражданите на евентуален последващ референдум могат да съкратят срока за присъединяване към еврозоната или той изцяло да отпадне.

От гледна точка на правната сила на резултата от референдума по отношение на държавните и местните органи, той е решаващ, т. е. задължителен или консултативен (препоръчителен).

Решението на националния референдум е задължително по смисъла на чл. 23, ал. 1 от Закона за прякото участие, ако в него са участвали необходимия брой избиратели и мнозинството от участвалите са дали положителен отговор на въпроса. Това следва от чл. 9, ал. 6, изречение първо на същия закон – решението, прието с национален референдум, не подлежи на последващо одобрение от Народното събрание.  В интеграционния правопорядък, формиран от вътрешното за държавите право и от това на ЕС, задължителността на решението, прието на национален референдум, се отнася до националните институции, които обаче трябва да съобразяват своите правни актове и действия и със съюзното право. Поради това решение по поставения в разглежданото предложение въпрос, прието на национален референдум, не обвързва институциите на ЕС, защото те не се ръководят от националното законодателство, а от актовете на Съюза, включително от договорите между Съюза и държавите членки. Чл. 85, ал. 3 от Конституцията задължава Република България да се съобразява с реда за изменение на международните договори. Но от произвеждането на национален референдум по поставения в предложението на инициативния комитет въпрос

Съдът не би следвало a priori да прави извод, че така България едностранно би променила условията на своето членство в ЕС

Необходимо е също да се отчита, че решенията, приети с референдум, обикновено не са от категорията на т. нар. самоизпълними актове. Затова законът предвижда, че Народното събрание приема акт, когато това е необходимо за изпълнение на решението (чл. 9, ал. 6, изречение второ от Закона за прякото участие). Така волята на българските граждани, определила резултата от националния референдум, може да накара компетентните държавни институции в комуникацията с институциите на ЕС и с държавите членки в хода на присъединяване към еврозоната да се стремят да постигнат най-доброто както за Република България, така и за ЕС. Резултатът от такъв референдум би потвърдил провежданата от българските държавни институции политика или евентуално би послужил за нейната промяна във взаимодействие с европейските институции и с използване на наличните правни инструменти.

По изложените съображения, като отчитам сложността на проблема и доводите на Съда, не приемам неговото заключение, че произвеждането на национален референдум, на който българските граждани да се произнесат по поставения от инициативния комитет въпрос, е в несъответствие с чл. 4, ал. 3 от Конституцията, а оттам и с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Както учредените власти, включително Народното събрание, така и самите граждани могат и трябва да упражняват демокрацията съобразно принципа на правовата държава, но когато Конституционният съд се позовава на този принцип следва да се ръководи от един и същ стандарт, като преценява контролираните актове за формално и съдържателно съответствие с Конституцията.

Правовата държава има формална и „материална“ страна. Няма как, ако не е зачетена първата, да се претендира за защита на втората. Формалните черти на правовата държава са отчетливо определени като юридически категории за разлика от т. нар. материални, които, макар и конституционно прогласени, често се конкурират като различни ценностни съждения. При паралел между двете страни на правовата държава прави впечатление, че  в преценката за валидност на решението на Народното събрание по предложението за произвеждане на национален референдум,

Съдът е проявил занижена взискателност в сравнение със съдържателната преценка, направена по отношение на предложението за референдум на инициативния комитет

Принципите на демокрацията и на правовата държава са с най-висок ранг в конституционното устройство на Република България, поради което тяхното зачитане и действие трябва да се съчетават в максимално възможната степен. Националният референдум като израз на пряката демокрация осигурява решаващо участие на народа в държавната власт не само при избора на негови представители в Народното събрание, а и при приемане на решения по важни за гражданите и за държавата въпроси. Определянето на времето на присъединяване на Република България към еврозоната е именно такъв въпрос, защото той засяга всеки български гражданин и всички юридически лица, регистрирани по българското законодателство. Освен това пререшаването на въпроса за включването в еврозоната е почти невъзможно и обвързва българската държава за години и дори за десетилетия напред. Именно по такива въпроси, особено когато мненията в обществото са разделени, произвеждането на национален референдум е необходимо или поне желателно. Преграждането на пътя към пряко участие на гражданите в решаването на въпроси с такава важност води до разколебаване на тяхното доверие към държавните институции и към ЕС.

В преамбюла на Конституцията на Република България народните представители от VII-то ВНС са прогласили своята решимост да създадат демократична, правова и социална държава, а в чл. 1, ал. 2, изр. второ те са предписали, че държавната власт се осъществява от народа непосредствено и от органите, предвидени в Конституцията. След като по въпрос, свързан със замяната на един от символите на държавността – националната валута с общата европейска валута – националната представителна институция е отказала произвеждане на референдум, трябва да се запита има ли въобще важни за националната съдба на България въпроси, по които такъв би се допуснал.

Отказът на Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум по въпроса кога да се въведе еврото като единствена валута в Република България, предложен от инициативен комитет и подкрепен от стотици хиляди български граждани с избирателни права, противоречи на принципа на демокрацията, прокламиран в чл. 1, ал. 2 от Конституцията.