5-членен състав на ВАС отмени определение на 3-членен, че ИВСС е с отпаднала компетентност поради изтекъл мандат

Defakto.bg

Адв. Юлиан Дацев: Няма житейска и правна логика при ясните указания на СЕС, че в настоящия си състав ИВСС е заплаха за независимостта на съдиите, съдът да твърди, че така се съхранява върховенството на правото

С 4: на 1 гласа петчленен състав на ВАС отмени определение на  тричленен състав, с  което бе oтмeменен ход  на дeлo с мотива, че  Инспекторатът на ВСС е с отпаднала компетентност според решението на СЕС от 30 април 2025 година.

На 15 май т.г. тричленният състав приложи директно  peшeниeто  нa Cъдa нa EC oт 30 aпpил, като  oтбeляза, че с  пocтaнoвeнo peшeниe нa Cъдa нa EC е прието,  че e нapyшeниe нa нeзaвиcимocттa нa  мaгиcтpaтитe,  aĸo бъдaт ĸoнтpoлиpaни и наказвани от  opгaни c изтeĸъл мaндaтa –  бeз изpични пpaвилa и вpeмeтpaeнe. Съдиите бяха  категорични, че решението на СЕС е обвързващо за националните юрисдикции и направеното с него тълкуване на приложимото право трябва да се съобрази от настоящия съдебен състав, пред който е висящ съдебен спор с участие на ИВСС, за когото е прието, че е с отнета компетентност.

Мнозинството от  5-членния състав  приема, че  ИВСС не е с отнета компетентност, а решението  на СЕС  ограничава само някои негови функции, с които би била  засегната  независимостта на магистратите.  „Конституционно недопустимо е да се преустанови автоматично за неопределено време дейността на Инспектората към Висшия съдебен съвет поради изтичане на срока на пълномощията на главния инспектор и на инспекторите“, казва последната инстанция.

В случая Съдът на Европейския съюз се е произнесъл само относно изпълнението на функциите на членовете на ИВСС, които ще засегнат независимостта на съдиите, ако не се осъществят посочените предпоставки в отговора на въпрос 1. Тези функции са лимитативно определени и касаят осъществяваните от тях проверки на дейността на магистратите при изпълнение на техните функции, на проверки за почтеност и липса на конфликт на интереси при магистратите, както и правомощието им да предлагат на друг орган на съдебната система образуването на дисциплинарно производство с оглед на налагането на дисциплинарни наказания на магистратите, а не по отношение на всички законово определени правомощия на Инспектората“, заключават съдиите.

Делото по спор между СРС и ИВСС се връща за решаване по същество.

Определението е подписано с особено мнение на съдия -докладчика.

 

Адв. Юлиан Дацев коментира  решението на петчленния състав на ВАС,  съответствието му с  евревропейското право и съдебна практика.

Адвокат  Юлиян Дацев

С Определение  петчленен състав на ВАС е отменил определение на тричленен състав на съда, с което е било спряно производството по административон дело  № 3341/2025 г. по описа на Пето отделение на ВАС. 

За да спре производството по делото, тричленният състав на Пето отделение се е позовал на решението на Съда на ЕС от 30 април 2025 година по съединени дела C-313/23, C-316/23 и C-332/23. Съдът е констатирал, че съгласно чл. 153, ал. 3 от АПК е длъжен да заличи органа с отнета компетентност (Инспектората към ВСС) и да конституира служебно като страна по делото компетентен орган, какъвто няма. Затова по аргумент от чл. 229, ал. 1, т. 2 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК, е спрял производството по делото до приключване на процедурата по § 17 от Преходните и Заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗСВ (обн. – ДВ, бр. 6 от 2025г., в сила от 21.01.2025г.). 

ИВСС е обжалвал определението с оплакване, че решението на СЕС не е пречка Инспекторатът да упражнява останалите си правомощия по чл. 54, ал. 1 ЗСВ до избирането от НС на нов състав на ИВСС, предвид постановеното Решение № 12/27.09.2022 г. на КС. Определението е обжалвано и от другата страна – Софийският районен съд.  По подадените жалби

 петчленният  състав на ВАС приема, че: 

• Въпросът с мандатността на ИВСС и осъществяваните от неговите членове функции, след края на мандата му е разрешен с Тълкувателно решение № 12/2022 г. по к.д. № 7/2022 г. на КС; 

• Конституционно недопустимо е да се преустанови автоматично за неопределено време дейността на Инспектората към Висшия съдебен съвет поради изтичане на срока на пълномощията на главния инспектор и на инспекторите; 

• Дискреционната власт на парламента е лимитирана и обратното подрива демократичния ред под върховенството на правото, което е конституционно установено по волята на суверена като елемент на фундаменталната структура на Основния закон; 

• Същността на правното положение на конституционно установен орган на държавна власт с изтекъл мандат е той да не прекъсва своето функциониране, докато не бъде избран нов; 

• Принципът на непрекъснатост не е изрично формулиран в Конституцията и се поддава на законодателна преценка; 

• Независимо, че Конституцията не съдържа конституционно установен срок за продължаване на мандата на ИВСС в конкретната ситуация, тази преценка следва да се съобрази с функционирането на държавната власт и спазване на принципа посочен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, а именно, че Република България е правова държава, и че тя се управлява според Конституцията и законите на страната; 

Определението е подписано с особено мнение на съдията-докладчик, в което са изложени безспорни положения, свързани с примата на правото на ЕС и задълженията на държавите-членки, произтичащи от чл. 19 ДЕС. 

Четейки мотивите на мнозинството от петчленния състав на ВАС, човек остава с впечатлението, че принципът на правовата държава означава да не се спазва Конституцията и определения от нея мандат на ИВСС; че оставането на длъжност след края на мандата е единственият начина за спасяване на „демократичния ред под върховенството на правото“.   

Мотивите на петчленния състав на ВАС не могат да бъдат споделени

Не толкова заради противоречието им с други решения на КС (напр. Тълкувателно решение № 13 от 15.12.2010 г. по к. д. № 12/2010 г. в което е  казано, че е :  „Изключена  безсрочността при упражняване на власт и това е завоевание на демократичната държава. В крайна сметка всяка власт произтича от суверена и е израз на народовластие. Безсрочността е негово отрицание.“). А и защото въпросът дали с изтичане на мандата на членовете на ИВСС приключва изпълнението на функциите им, с оглед контекста на конкретния казус, е разрешен по изричен начин в правото на Европейския съюз. С оглед на това, приложими са и мотивите в особеното мнение на съдията-докладчик. 

В тази връзка следва да се съобрази, че съдебното производство пред АССГ е било по реда на чл. 145 АПК, във вр. с чл. 38, ал. 6 от Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД). В рамките на същото Софийският районен съд е обжалвал Решение № ЛДС-23-3/20.06..02.2024 г. на ИВСС, с което на основание чл. 84, ал. 1 и 2 ЗЗЛД, във връзка с чл. 58, параграф 2, буква б) и буква г) от Регламент (ЕС) 2016/679 ИВСС е наложил на администратора на лични данни СРС принудителни административни мерки.   

  Компетентността на ИВСС в случая не произтича от ЗСВ, а от Регламент (ЕС) 2016/679 и ЗЗЛД. 

Съгласно чл. 17, ал. 1 ЗЗЛД, Инспекторатът към Висшия съдебен съвет, наричан по-нататък „инспектората“, осъществява надзор и осигурява спазването на Регламент (ЕС) 2016/679, на този закон и на нормативните актове в областта на защитата на личните данни при обработване на лични данни от: 1. съда при изпълнение на функциите му на орган на съдебната власт, и 2. прокуратурата и следствените органи при изпълнение на функциите им на органи на съдебната власт за целите на предотвратяването, разследването, разкриването или наказателното преследване на престъпления или изпълнението на наказания. При осъществяване на надзора при обработване на лични данни от съда при изпълнение на функциите му на орган на съдебната власт, освен при обработване на лични данни за целите по чл. 42, ал. 1 инспекторатът: 1. изпълнява задачите по чл. 57, параграф 1, букви „а“ – „и“, „л“, „ф“ и „х“ и параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕС) 2016/679; 2. упражнява правомощията по чл. 58, параграф 1, букви „а“, „б“, „г“, „д“, „е“, параграф 2, букви „а“ – „ж“, „и“ и „й“ и параграф 3, букви „а“, „б“ и „в“ от Регламент (ЕС) 2016/679. 

Иначе казано, в случая ИВСС е определен да действа като „надзорен орган“ по смисъла на чл. 51, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2016/679, който задължава всяка държава членка да осигури един или повече независими публични органи, които са отговорни за наблюдението на прилагането на настоящия регламент, за да се защитят основните права и свободи на физическите лица във връзка с обработването и да се улесни свободното движение на личните данни в рамките на Съюза. 

 Член 53 ОРЗД е озаглавен „Общи условия за членовете на надзорния орган“, а в параграф 3 от него е изрично предвидено, че:

„Задълженията на даден член приключват при изтичането на мандата му,

подаването на оставка или задължителното му пенсиониране в съответствие с правото на съответната държава членка.“ 

Съгласно чл. 54, пар. 1 от ОРЗД: „Всяка държава членка урежда със закон всичко от по-долу посоченото: а) създаването на всеки надзорен орган; … г) продължителността на мандата на члена или членовете на всеки надзорен орган, която е не по-малко от четири години, с изключение на първите назначения след 24 май 2016 г., някои от които може да са за по-кратък срок, когато това е необходимо, за да се защити независимостта на надзорния орган посредством процедура за постепенно назначаване; д) дали и ако да — за колко мандата — се допуска преназначаване на члена или членовете на всеки надзорен орган.“ 

В идентичен смисъл са и разпоредбите на чл. 43 – 44 от Директива (ЕС) 2016/680, която е транспонирана с разпоредбите на чл. 42 и сл. от ЗЗЛД. 

Като се има предвид гореизложеното, очевидно е, че правото на Съюза съдържа изрични директно приложими правила, съгласно които задълженията (правомощията) на даден член приключват при изтичането на мандата му (чл. 53, пар. 3 от ОРЗД и чл. 43, пар. 3 Директива от 2016/680).  

Самите разпоредби на чл. 53 ОРЗД и чл. 43 от Директива 2016/680 предвиждат възможност държавите членки да уредят със закон процедурата, по която се назначават членовете на националните надзорни органи (параграф 1 на чл. 53 ОРЗД). Противно на това, третите параграфи на чл. 53 от Регламента и чл. 43 от Директивата препращат към националното законодателство

      само по отношение на пенсионирането

на членовете на националните надзорни органи. Допустимо е правото на държавата членка (в случая – разпоредбите на ЗЗЛД) да предвиди (или да забрани) възможността за преназначаване на членовете на надзорния орган за нов мандат със същата продължителност.  

Безсрочно продължаване на мандата на член на надзорен орган за неопределено време (до назначаване на друго лице на негово място) обаче на практика води до функциониране на националния надзорен орган без определен мандат. Даже и да се приеме, че отклонение от чл. 53, параграф 3 ОРЗД е допустимо, няма национален закон, който да го въвежда. Чл. 7 ЗЗЛД предвижда подобно продължаване на мандата единствено по отношение на членовете на КЗЛД.  

Подобно тълкуване се подкрепя и от разпоредбите на Правилника за дейността1 на Европейския комитет за защита на данните. В чл. 5, пар. 3 от него е предвидено, че: „Най-малко два месеца преди изтичането на мандата на председателя и на заместник-председателите секретариатът трябва да свика избори за замяна на напускащия член“, а чл. 6, пар. 1 предвижда, че: „Срокът на мандата на председателя и на заместник-председателите се прекратява веднага след изтичането на мандата им в техния надзорен орган, след изтичането на петгодишния мандат, в случай на оставка или при освобождаване съгласно член 6, параграф 2. Председателят или заместник-председателите следва да информират секретариата два месеца преди изтичането на мандата им или намерението им да подадат оставка. Ако това не е възможно поради условията, заложени в националните процедури, председателят или заместник-председателите информират секретариата веднага след като се потвърди заместването им като ръководители на техните надзорни органи. В случай на прекратяване на функциите преди да е изтекъл пълният мандат, възможно най-скоро се провеждат нови избори за нов мандат (член 73, параграф 2 от ОРЗД).“ 

ОРЗД изисква от държавите членки да учредят един или повече надзорни органи, които упражняват възложените им функции при пълна независимост. Изискването независим орган да контролира спазването на правилата на Съюза относно защитата на физическите лица при обработването на лични данни, произтича и от първичното право на Съюза, и по-точно от член 8, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 16, параграф 2 ДФЕС.   В хипотеза като настоящата

 ИВСС, като надзорен орган, не отговаря на изискването да бъде „напълно независим“,

тъй като членовете му могат да бъдат освободени без необходимост от наличие на предвидено в закона изрично основание (обективен юридически факт). Достатъчно би било политическо квалифицирано мнозинство в Народното събрание да упражни конститутивните си правомощия, което то може да стори в произволен момент. Така членовете на ИВСС, в качеството му на надзорен орган по ОРЗД, на практика са без задължителния съгласно регламента мандат, който следва да охранява тяхната независимост.  

В подкрепа на горното е практиката на Съда на ЕС, в която се приема, че учредяването на независими надзорни органи в държавите членки е съществен елемент от осигуряването на защита на лицата при обработването на лични данни (решения Комисия/Германия, C-518/07, EU:C:2010:125, точка 23 и Комисия/Австрия, C-614/10, EU:C:2012:631, точка 37). 

Съдът приема, че функционалната независимост на надзорните органи в смисъл, че техните членове не са обвързани от никакви инструкции при изпълнението на своите функции, е необходимо условие, за да могат тези органи да отговорят на критерия за независимост по член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 95/46 (а сега – ОРЗД), но подобна функционална независимост сама по себе си не е достатъчна, за да предпази надзорните органи от всякакво външно влияние (решение Комисия/Австрия, EU:C:2012:631, точка 42, решение Комисия/Унгария, EU:C:2014:237, точка 52). 

В тази връзка СЕС посочва, че „рискът от незабавно уволнение на основание, различно от предварително установените в закона, пред който дори само един член на такъв колективен орган може да бъде изправен, би могъл да породи основателно съмнение в неутралността на съответния [орган] и неговата неподатливост на външни фактори, и да накърни неговата независимост, безпристрастност и влияние“ (решение от 19 октомври 2016 г., Xabier Ormaetxea Garai, C424/15, EU:C:2016:780, т. 46 – 47). 

Учредяването на независими надзорни органи в държавите членки се разглежда от Съда на ЕС като „съществен елемент от осигуряването на защита на лицата при обработването на лични данни“ (решения Комисия/Германия, C518/07, EU:C:2010:125, точка 23 и Комисия/Австрия, C614/10, EU:C:2012:631, точка 37, Комисия/Унгария, С-288/12, EU:C:2014:237, точка 48). Съдът посочва, че надзорните органи, компетентни да наблюдават обработването на лични данни, трябва да се ползват с независимост, която да им дава възможност да изпълняват функциите си без външно влияние. Тази независимост изключва по-специално всяко предписание и всяко друго външно влияние под каквато и да е форма, независимо дали последното е пряко или косвено, които биха могли да насочат решенията им и по този начин биха могли да застрашат изпълнението на задачата на посочените органи, състояща се в постигането на справедлив баланс между защитата на правото на личен живот и свободното движение на личните данни (вж. в този смисъл решения Комисия/Германия, EU:C:2010:125, точка 30 и Комисия/Австрия, EU:C:2012:631, точки 41 и 43). 

 Заплахата от предсрочно прекратяване, която би съществувала за този орган през целия период на упражнявания от него мандат, би могла да доведе до някаква форма на послушание на този орган към политическата власт, несъвместимо с посоченото изискване за независимост (вж. в този смисъл решение Комисия/Австрия, EU:C:2012:631, точка 51). Това е така дори ако предсрочното прекратяване на мандата е резултат от преструктурирането или смяната на модела, които трябва да бъдат организирани по такъв начин, че да спазват поставените от приложимото законодателство изисквания за независимост (вж. решение Комисия/Унгария, С-288/12, EU:C:2014:237, точка 54). 

Освен това, при такава хипотеза не би могло да се счита, че надзорният орган може винаги да функционира извън всякакво подозрение за пристрастност. Следователно посоченото в [GDPR] изискване за независимост трябва задължително да се тълкува в смисъл, че включва задължение за съобразяване с продължителността на мандата на надзорните органи до неговото изтичане и за предсрочно прекратяване на този мандат само при спазване на правилата и гаранциите на приложимото законодателство (Комисия/Унгария, С-288/12, EU:C:2014:237, точка 55). 

Правилата, които се прилагат при прекратяването на мандата на ЕНОЗД, са приведени от СЕС като пример, отразяващ именно това тълкуване. Всъщност от глава V от Регламент 45/2001, и по-специално от член 42, параграфи 4 и 5 от него, ограничаващ стриктно обстоятелствата, при които може да се прекрати предсрочно мандатът на ЕНОЗД, според Съда следва, че спазването на неговия мандат до изтичането му — освен при сериозни и обективно проверими основания — е съществено условие за неговата независимост.  

 Държавите членки несъмнено са свободни да приемат и изменят институционалния модел, който считат за най-подходящ за техните надзорни органи. В това отношение обаче те трябва да гарантират, че няма да се наруши независимостта на надзорния орган, произтичаща от член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 95/46 (а сега – от ОРЗД), която

включва задължението да се спазва продължителността на мандата на този орган

(Комисия/Унгария, С-288/12, EU:C:2014:237, точка 60). 

Cамата опасност от упражняване на политическо влияние върху решенията на надзорните органи е достатъчна, за да попречи на независимостта при изпълнението на техните функции. От една страна, би могло да има „изпреварващо послушание“ на тези органи с оглед на практиката на контролния орган при взимане на решения. От друга страна, ролята на пазители на правото на личен живот, която посочените органи изпълняват, изисква по отношение на техните решения, и следователно на самите тях, да бъде изключено всякакво подозрение за пристрастност.  

Тълкуването на Конституционния съд относно продължаването на мандатите на членовете на ВСС не може да преодолее примата на правото на ЕС.  Няма житейска и правна логика

при ясните указания на СЕС, че в настоящия си състав ИВСС представлява заплаха за независимостта на съдиите в България,

да се твърди, че така се съхранява „демократичният ред под върховенството на правото, което е конституционно установено по волята на суверена като елемент на фундаменталната структура на Основния закон“.  

Суверенът не е изразявал воля да овластява някого безсрочно. И именно ВАС в собствената си практика приема, че компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията – принципът на правовата държава и разпоредбата на чл. 4, ал. 1 АПК – принципа на законност. С акта, с който органът е създаден, е учредена и определена неговата компетентност и нормите, които уреждат тази компетентност не могат да бъдат тълкувани разширително. Те учредяват власт и единствено стриктното им тълкуване отговаря на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България. Поради това те не могат да бъдат прилагани по аналогия, тъй като власт по аналогия не се създава, тя изрично се учредява (в този смисъл вж. Решение № 2159 от 25.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 1893/2016 г., IV отд.). 

В ЗСВ липсва разпоредба, аналогична на чл. 12, ал. 4 ЗБНБ, чл. 6, ал. 1 ЗКФН, чл. 7 ЗЗЛД и ред други, в които е предвидено, че след края на мандата съответните лица продължават да изпълняват функциите си. Прилагането на тези разпоредби по аналогия е недопустимо.  

Освен това, що се касае до принципът на непрекъснатост, на който се е позовало мнозинството от петчленния състав на ВАС, той със сигурност не е такъв с универсално приложение и не е изрично въведен с обща разпоредба в националното законодателство.   

В Решение № 4/2005 г. по к. д. № 11/2004 г. КС изрично приема, че „принцип за непрекъснатост в изпълнение  на  длъжността  на  тримата  магистрати не  се  съдържа  в  Конституцията. Въвеждането на тази непрекъснатост е въпрос на законодателна преценка. Когато се въвежда, правната й уредба трябва да отговаря на конституционното изискване по чл. 5, ал. 1, което е един от принципите на правовата държава, а именно тя да не противоречи на Конституцията.“ 

В друг случай пред КС е било образувано дело по искане на 53 народни представители от 37-ото Народно събрание за тълкуване на чл.138 и чл.139 във връзка с чл.1, ал.2 и 3 от Конституцията на Република България и въз основа на него да се отговори на въпроса: „Кой е изборният орган, имащ право да упражнява властта след касиране на изборите за местни органи на властта и до провеждането на нов избор?“. В Определение № 2 от 5 март 1996 г. по к.д. № 5/96 г. Конституционният съд приема, че „когато във връзка с поставен тълкувателен въпрос по реда на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията съдът констатира непълнота в законодателството, той не може да я запълни чрез тълкуване на посочените в искането конституционни разпоредби. Въпросът подлежи на уреждане по законодателен ред“. 

 В Решение № 10/2011 г. по к. д. № 6/2011 г. КС приема, че „участието в разглеждане на дело от

съдебен заседател с изтекъл мандат ще доведе до опорочаване на присъдата

поради допуснато съществено нарушение на процесуалните правила като постановена от незаконен състав (чл. 348, ал. 1, т. 2, във връзка с ал. 3, т. 3 НПК)“.  

В Решение № 6/2021 г. на два пъти КС говори за „главният инспектор и членове на Инспектората към ВСС с изтекъл или с прекратен на основание подадена оставка мандат“, както и за „режим за преместване на изборни членове на ВСС и на Инспектората към ВСС след изтичане на мандата им“. 

Съдебната власт трябва да се подчинява на принципи, различни от тези, приложими по отношение на изпълнителната, защото нейната основна функция е да защитава правата на гражданите (чл. 117, ал. 1 от Конституцията). Това тя няма да стори, ако лицата, които осъществяват правосъдни функции, не се подчиняват само на закона.  

Именно затова КС посочва, че „опитите да бъдат прилагани чрез закон в съдебната власт характерните за изпълнителната власт принципи на ръководство трябва да бъдат пестеливи – вземането на решение в изпълнителната власт се характеризира с отсъствие на демократични правила. Тя е организирана по този начин, тъй като по същество дебатът поставя под заплаха взимането на бързо и ефективно решение“ (Решение № 4/2004 г. по к.д. № 4/2004 г.).