Публичност на правилата за командироване на съдии

Defakto.bg

 

д-р Васил Крумов Петров

 Командироване като кадруване на председателите на съдилища

Председателите на съдилищата се радват и на правомощието да преместват временно в горна инстанция без конкурс съдии от долна инстанция, а така също и да преместват от един съд в друг равен по степен съд. Благодарение на последното правомощие двамата председатели на върховни съдилища – Чолаков (доскоро) на ВАС и Захарова на ВКС – могат и често разместват съдии от единия край на държавата в друг – най-често от провинциален съд в софийски. След спорни в последни години командировки (от Чолаков) са съпрузи/ги на членове на ВСС, съпрузи/ги на висшестоящи прокурори, но и синове и дъщери на върховни съдии от един районен съд в друг (Захарова).

Съдиите от долните инстанции, които не са от горните категории или нямат подобни роднини или сватове, по-често се вълнуват от командироването в непосредствено по-горна инстанция – свое или чуждо. Налице е тук-таме ропот от честата липса на каквито и да било критерии или предвидимост на командироването на едни спрямо или наред с други съдии от долната в горната инстанция. Ропотът понастоящем е чисто мрънкане, защото спира само до там. Настоящата статия обаче предлага юридически поглед към възможността за съдебна активност към установяване на едно по-предвидимо командироване.

2. Правната същност на командироването на съдия

От трудовото право знаем, че командироването на работник или служител е едностранно изменение на мястото на работата, а командировката е изпълнение на същата трудова функция извън мястото на постоянната работа. Командироването на съдия съществено се различава от командироването на работник или служител в трудовото право, както по своите основания, така и по своите последици.

Основанието за командироване на работник или служител е уредено твърде неопределено: „когато нуждите на предприятието налагат… “ (чл. 121 КТ). Основанието за командироване на съдия е уредено по доста по-определен начин: „когато длъжността на съдия не е заета или съдия е възпрепятстван да  изпълнява длъжността си и не може да бъде заместен от друг съдия от същия съд… “ (вж. напр. чл. 81 ЗСВ).

Командироването на съдията се извършва въз основа на заповед за командироване.

Че заповедта за командироване е индивидуален административен акт, няма съмнение. Това следва от легалното определение на чл. 21, ал. 1 АПК:

„Индивидуален административен акт е изричното волеизявление… на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават… задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани…“

Налице са всички елементи от състава на горната легална дефиниция:

а. изрично волеизявление – обективирено е в надлежна писмена заповед;

б. на адм. орган – съгласно § 1, т. 1 ПЗР АПК „административен орган“ е… и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон; изрично овластяване имаме в съответните текстове на ЗСВ, цитирани по-горе;

в. административният характер на правомощията следва от това, че с едностранен властнически акт се изменя, макар и временно правоотношението на съдията като служител с публична властническа служба;

г. не се касае за вътрешнослужебен акт, защото при упражняване на своите правомощия съдията не е подчинен на адм. ръководител, особено пък на адм. ръководител на друго звено в системата на органите на съдебната власт;

д. за съдията се създават задължения да упражнява функциите на съответния друг орган на съдебната власт, в който е командирован, който е различен от този, в който е назначен; а когато става дума за командироване в различен местно компетентен орган на съдебната власт – и законния интерес на съдията, прокурора и следователя да не се откъсва от семейството, приятелите и интересите си.

Следователно заповедта за командироване е индивидуален административен акт и може да бъде обжалвана от командирования. Съдията е адресат на заповедта за командироване, която едностранно променя едно правно положение, а не просто нарушава едно фактическо положение, което съществува по силата на някаква случайност или проста търпимост. А адресатът на една такава заповед винаги има правен интерес да я обжалва.

Пряко заповедта за командироване засяга командирования съдия, но породените от командироването правни последици засягат и широк кръг лица и организации. Отчетливо засягане на правата, свободите и законните интереси е налице по отношение на страните по делата, образувани в съда, в който съдията е командирован. Това е така, понеже, ако заповедта за командироване е незаконосъобразна, съставът, в който заседава командированият съдия, би постановил незаконни съдебни актове – актове, постановени от незаконен състав. Страните по делата имат правото споровете им да се гледат от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона (чл. 6, т. 1, изр. 1 in fine ЕКПЧ) . Това право трябва да бъде защитено от съда, а най-ефективният ред за тази защита е съдебно-административното производство по АПК по контрол над законосъобразността на заповедта за командироване на съдията.

3. Дискреционната административна дейност се подчинява на принципите на административния процес

Изборът кой съдия измежду тези, които могат да бъдат командировани, да бъде командирован; дали изобщо да има командироване и донякъде за какъв период – това са все въпроси, които командироващият председател решава по своя свободна преценка, в рамките на законовите правила.

Но и административните актове издавани в условията на дискреционна преценка се подчиняват на принципите на административния процес, закрепени в глава втора АПК.

Сред тези основни принципи е и този за последователност и предвидимост в административната дейност на чл. 13 АПК.

В практиката на ВАС (решение № 14769 от 29.11.2018 г. по адм.д. № 6723/2018 г., VI о.) се приема в частност, че принципът за предвидимост и последователност е приложим по отношение на дейността на административните органи, засягащи правното положение на съдиите, прокурорите и следователите. В частност относно дисциплинарната дейност на ВСС по отношение на съдиите, прокурорите и следователите.

Така в посоченото решение се приема, че „Дисциплинарната дейност на съответната колегия на ВСС, в случая на Съдийската колегия, е специфична дискреционна административна власт на органа, която му позволява да обсъжда и преценява конкретни факти и обстоятелства свързани с поведението на магистрата, които могат да ангажират или да не ангажират неговата дисциплинарна отговорност по ЗСВ. Предоставената в този контекст на закона оперативна самостоятелност на СК на ВСС не е самоцелна, а законодателят е регламентирал правната възможност на органа да изпълни и приложи най – качествено закона досежно определяне на вида и тежестта на нарушението, формата на вината, обстоятелствата, при които е извършено нарушението, и поведението на нарушителя. Текстът на чл. 309 ЗСВ определя параметрите на оперативната самостоятелност на СК на ВСС, но не посочва какво се случва в тях.  Поради това, с оглед принципа на правна сигурност и предвидимост на административния процес се налага да бъдат разписани правилата и критериите, които ще прилага административният орган, когато реализира правото си на преценка относно извършване на дисциплинарните нарушения по чл. 307, ал.3, т. 1 и т. 2 ЗСВ. В областта на дисциплинарната отговорност на съдиите, спазването на принципа на предвидимост от страна на СК на ВСС е предпоставка да се създадат условия за налагане на дисциплинарни наказания, еднакво по отношение на всички магистрати при сходни извършени дисциплинарни нарушения.“

И така, административният орган – в случая всеки председател на съд с правомощие да командирова – е длъжен да оповести своевременно публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Доколкото тези органи са мандатни, „своевременно“ тук означава – след изминаване на определен период от време от началото на мандата на органа – като преценката дали това да бъдат няколко месеца или година е относителна, но не безкрайна, тъй като преполовяването на мандата или дори преминаването на 1/3 от мандата без изпълнение на чл. 13 АПК не може да се приеме за своевременност.

„Критериите, вътрешните правила и установената практика“ могат да бъдат най-различни според представите и практиките на конкретния председател, който командирова – например вписване в списъци на желаещи командироване; стаж; препоръка от съдии от съда или отделението, в което следва да се извърши командироването и др.

  4. Съдебната санкция

Ала съществуването на задължение у административния орган да извърши едно фактическо действие е едно, а наличието на средство той да бъде принуден да го стори е друго нещо.

ВАС в посоченото по-горе решение посочва и път за съдебна защита – осъдителния иск по чл. 256 АПК.  В производството по чл. 256 АПК търсещият съдебна защита цели да осъди административния орган да извърши фактическото действие, за което е задължен по закон, и което не извършва след като е сезиран с искане за действие. Защитата по този ред обхваща неизвършването на фактически действия, но не и неизпълнение на задължения за волеизявление, т.е. издаване на индивидуален административен акт. Оспорването на заповед за командироване или отказа да се издаде заповед за командироване стои извън приложното поле на иска по чл. 256 АПК.

Всеки съдия, който има правен интерес – т.е. потенциално би могъл да бъде командирован – може да поиска от командироващия председател да изпълни задължението си по чл. 13 АПК в 14-дн. срок от искането. При неизпълнение на това задължение, съдията може да предяви иска по чл. 256 АПК пред местно компетентния административен съд, като насочи претенцията против командироващия председател. С решението си административния съд осъжда органа да извърши действието по чл. 13 АПК – да огласи публично, т.е. да направи прозрачни, критериите, вътрешните правила и установената своя практика за командироването.