DeFakto.bg DeFakto.bg
Петър Обретенов
Първите стъпки направени в парламента за изменение на ЗСВ са окуражителни, но трябва да си дадем сметка, че те не реформират съдебната система, а представляват изпълнение на конституционни задължения и отстраняване на деформации главно в персонален аспект, както и да бъдат избегнати в бъдеще такива деформации чрез редица нови изисквания в ЗСВ.
Остава отворен въпросът дали това е достатъчно, за да отговори на обществените очаквания за съдебна система, която да гарантира справедливостта в обществото, цивилизационна ценност прокламирана и в преамбюла на Конституцията? Какви други промени в ЗСВ са необходими и само там или и в други закони, напр. НК, НПК, а и дали те не трябва да отидат до Конституцията?
С други думи: каква е цялостната визия за съдебна реформа.
За да отговорим на тези въпроси е необходимо да анализираме нормативното и фактическо развитие на съдебната система, от момента на създаването с Конституцията на Глава шеста „ Съдебна власт”.
Началото на съдебната реформа беше поставено с приемането Конституцията от ВНС. Концепцията беше да се възстанови съдебната власт във вид, който е имала при действието на Търновската конституция и на Закона за устройство на съдилищата ( ЗУС), в последната му редакция от 1934г. – триинстанционно производство – апелативна инстанция и ВКС, ВАС, който да контролира актовете и действията на изпълнителната власт, прокуратура и следствие в съдебната власт. Това означаваше прокурорите да бъдат към съдилищата, вкл. главният прокурор да бъде към ВКС, а не самостоятелна институция и това беше изрично предвидено в текста приет на първо четене, но в резултат задкулисни действия той беше прередактиран на второ четене в чл. 126, ал.1 по начин, който позволи прокуратурата да остане с устройство, което е рецидив от тоталитарното минало. Новост беше учредяването на специален орган – ВСС, който да осъществява кадровата политика по отношение на всички длъжности в съдебната система. Новост беше и учредяването на КС, който макар и да не беше част от съдебната власт изигра в много случаи решаваща роля за устройството й във вида, който тя има днес.За отбелязване е, че проблемите в съдебната система възникнаха по отношение на институциите, устройството на които се отклоняваше от първоначалната, водеща концепция на конституционния законодателите – за мястото на главния прокурор и на прокуратурата, на следствените органи, а също и с превръщането на ВСС от чисто кадрови орган в такъв, който ръководи и управлява съдебната система.
Днес, мнозина са на мнение, че ВСС не трябва да бъде постоянно действащ орган.
Той не е бил такъв със създаването му от ВНС и това е видно от първия Закон за ВСС, , гласуван от самото ВНС ( ДВ бр.74 от 10.09/91г.).
Според него, ВСС се свиква най – малко веднъж на три месеца от министъра на правосъдието или по искане на 1/5 от членовете му и дейността му не засяга функциите на Министъра на правосъдието и ръководеното от него министерство да администрира дейността на всички органи на съдебната власт – съд, прокуратура и следствие, вкл. и на самия ВСС.
Такава беше заварената и успешно действаща през целият период от основаването на Българската държава роля на Министерството на правосъдието ( МП ).
В допълнение ще отбележа, че по време на мандата на ВНС, ръководството на МП имаше водеща и много положителна роля за реформата на съдебната система, за разлика от заварените ръководства на Върховния съд и Главна прокуратура, в които преобладаваха нагласи и рецидиви от миналия режим.
Показателно е, че в последните години, МП отново е основна движеща сила за реформиране на съдебната система и министрите, които го оглавяват се ползват с безспорен авторитет в обществото.
Тенденцията за министъра на правосъдието
След ВНС започна процес на отнемане на правомощия на Министъра на правосъдието и ръководеното от него министерство и прехвърлянето им на ВСС.
Дали това беше съобразено с делегиране от Конституцията на основание разпоредбата на чл. 133 според която „ организацията и дейността на Висшия съдебен съвет „се уреждат със закон” е отделен въпрос, който може и беше предмет на дискусия, но всички тези промени се извършваха с цел да се гарантира независимостта на съдебната от изпълнителната власт, част от което е и МП.
Натоварването на ВСС с функции и дейности изпълнявани от МП при приемането на Конституцията, и неотменени с нея, стана трайна тенденция.
Последваха промени в ЗВСС, в първия Закон за съдебната власт (ЗСВ ) от 1994г. с които на ВСС се възложиха редица такива функции и дейности, които ще отнеме много място да посочвам изчерпателно, но най – общо казано, те са налице днес и се реализират от него с паралелна и сравнима с тази на МП администрация.
Инспекторатът
При дискусиите за изработване на първия ЗСВ през 1993 – 1994г. особено спорен беше въпросът за Инспектората към МП, чрез който министърът имаше възможност да проверява организацията на административната дейност на съдебните, прокурорските и следствени органи, както и, да анализира свършените дела и актове на съдиите, прокурорите и следователите ( чл. 33б ЗСВ, 94 г.). Тези правомощия веднага бяха атакувани пред КС, но с р № 9/ 30. 09.1994г по КД № 11/ 94 г. той прие. че те нямат характер на „ намеса на изпълнителната власт в съдебната”.
Инспекторатът към МП продължи да съществува до 2007 г. когато, под силен външен натиск с четвъртата поправка на Конституцията,
той беше придаден към ВСС.
От своя страна КС, с много богата, и често противоречива практика, съществено допринесе за сегашния статут – функции и роля на ВСС в системата на съдебната власт.
С решение № 8/ 15.09.199 г. по КД № 9/ г. той прие, че е „ висш административен орган, който осъществява ръководство на структурите на съдебната система”, съвсем произволно, според мен, защото конституционната делегация по чл.133 не може да излезе извън рамките на компетентността на ВСС, уредена в чл.129., ал.1 от Конституцията.
По въпроса дали ВСС може да осъществява ръководство на структурите на съдебната система, КС произнесе по – късно две противоречиви решения: с р. 10/ 15.11.2011г. по КД № 6/ 2011г. той прие, че няма такива функции. Но с решение № 3/ 07.07.2015 г.по КД № 13/ 2014 г. пост на нови точно обратното и не уважи жалбата на ВАС, който оспори компетентността на ВСС да управлява и ръководи органите на съдебната власт.
Същата съдба имаше и въведеното с промяна в ЗСВ правомощие на ВСС да издава подзаконови нормативни актове. С посоченото по – горе р. № 10/15.11.2011г КС прие, че. „ Подобно делегиране на законодателна компетентност противоречи на Основния закон”, но с р. № 9/03.07.2014г по КД №3/ 2014 г. прие точно обратното: във връзка с изпълнението на конституционните му функции на ВСС „може със закон да се възлага нормотворческа компетентност”.
След тези зигзаги на КС последва превръщането на ВСС в постоянно действащ орган с чл. 16, ал.2 ЗИДЗСВ от 2016 г., предхождано от изменение на Конституцията от 2015 г. с което се създадоха съдийска, прокурорска колегия и пленум на ВСС, към правомощията на който се прибави и „ да организира квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите” и да „ управлява недвижимите имоти на съдебната власт” ( чл. 130а, ал.2,т. 3 и т.6), като се отмени разпоредбата на чл. 130а, т.2, според която последното беше в правомощията на Министър на правосъдието.
Това е непълен, конспективен преглед на всички метаморфози, които претърпя уредената с Глава шеста съдебна власт.
Днес, почти има консенсус изразен в три внесени в НС законопроекти, за промени в ЗСВ. Те предвиждат временни, ограничителни мерки за сега действащия, нелегитимен ВСС, забрана за действащите през последните 7 години висши магистрати да бъдат избирани във ВСС и особено важно: нова процедура за избор на членове на ВСС, която да позволи да бъдат предлагани и избирани юристи с високи нравствени и професионални качества, в т.нар „ обществена квота” на парламента, в която да попаднат личности с авторитет, от академичната общност, адвокатурата и обществени сдружения.
Такива личности обаче едва ли биха се съгласили да загърбят за пет години своята успешна кариера в академичните среди и адвокатурата и да станат членове на един орган, в който, с оглед разширените му функции, за които стана реч по – горе, се изисква постоянна ангажираност .
С оглед на това, следва да се прецени дали статута на ВСС на постоянно действащ орган не е пречка за попълването му с качествен състав.
Но не само това – всички допълнително възложени функции на ВСС са отклонение от замисъла на конституционния законодател и само затрудняват същинското му правомощие, за което е създаден, натоварват го със несвойствени административни функции, които с нищо не допринасят за утвърждаване на независимостта на съдебната власт, и които, във всяка нормална, правова държава се изпълняват от МП.[1]
Тази цел може да бъде частично постигната с промени в ЗСВ чрез отмяна на чл.16, ал.1, и на редица други текстове, но за завършеното й осъществяване са необходими и промени в Конституцията, а именно: – отпадане на функциите му по чл. 130а, ал.2, т.3 и т.6. При демонстрирания консенсус в НС за необходимост от съдебна реформа, има надежда това да стане по бързата писта ( чл.151, 2/3 мнозинство) , но даже и това да не е възможно, трябва да се постави начало за изменение за Конституцията, едновременно с приемането на устройствените закони и избирането на нов ВСС и Инспекторат.
Промени в нея са необходими и защото – само маркирам:
Новият главен прокурор да не бъде със статус –„над мене е само Бог” -, което означава да се осъществи подменената концепция за неговото място и роля в съдебната система.
Възможни са и други виждания, но във всички случаи това е конституционен проблем. Със сигурност за тези промени ще се направи възражението, че те представляват отнемане на правомощия на конституционно установен орган, а това, според решение № 3/ 2003г. по КД 22/2002г. е от компетентност на ВНС.
Контравъзражението е: а когато се отнемаха правомощия на МП спазено ли беше това решение?
Проблемът обаче не се свежда до правна казуистика, а до необходимостта да поставим пред обществото въпроса за отпадането на това решение като първостепенна политическа цел,[2]защото то блокира възможностите за навременно реформиране на съдебната система, за да решим в мандата на 52 – то НС проблемите, които изискват и поправки в Конституцията. Тези които подържат постановките на това решение, а те все още са мнозинство, вкл. съдиите от КС подписали решение № 13/ 26.07.2024г., с което те се затвърждават, могат сега да си дадат сметка до каква абсурдна ситуация би ни довело стриктното му спазване по отношение на необходимостта от някои частични промени в Конституцията:
– да изоставим тежката, но напълно във възможностите на сегашната политическа конфигурация в 52 НС, процедура за такива промени предвидена в чл.154 – 156 и да ги отложим за неопределено бъдеще,
след абсолютно излишни за тази цел избори за ВНС.
КС според определението на видния френски конституционалист Морис Дюверже е „политическа юрисдикция”[3]. За възприемането на това спорно твърдение нашият КС има съществен принос – решение № 3/ 2003 г. беше политически мотивирано, за да бетонира статуквото в съдебната власт за една политическа сила, която беше загубила изключителния си контрол в законодателната и изпълнителна власт след изборите през 2001., но владееше всички позиции в съдебната власт.
С интерес очаквам да видя как той ще реагира на променената политическа ситуация, поне що се отнася до реформирането на съдебната система?[4] КС също се нуждае от промени в практиката си: да избягва решения, с които да дописва Конституцията и да тълкува превратно волята на конституционния законодател за разбиране на термина „ форма на държавно управление”, което той никога не е имал.
[1] Според Италианската конституция, от която при изработването на нашата, много беше заимствано, вкл. и за ВСС, на МП „ са подведомствени организацията и функционирането на службите свързани с правосъдието”. чл.110.
[2] Този въпрос беше поставен от Татяна Дончева в едно интервю пред Цветанка Ризова. [3] Според проф. Борис Спасов, Учение за конституцията”, с.79. [4] Tempora mutantur et nos mutantur in illis.
