Иван Брегов: По следите на парламентарната приемственост*

Defakto.bg

На 12 юли се навършиха 35 години от приемането на действащата българска Конституция, в сила от 13 юли 1991 г. На 26 юли ще отбележим две години от Решение № 13 от 2024 г. на Конституционния съд, с което бяха отменени редица текстове от Шестата последна поправка на Основния закон. Отбелязваме, че пет от измененията неизменно са свързани с глава шеста „Съдебна власт“. Последното изменение и допълнение засегна и редица други теми като правомощията на президента при назначаване на служебен министър-председател, дейността на Народното събрание  (НС), дейността на Конституционния съд като промени фокуса от основния проблем – администрирането и дейността на българските съд и прокуратура и прехвърли последствия и върху това, което не бе идентифицирано като осезаема потребност за промяна. Така тези две взаимосвързани годишнини поставят въпроса за прочит на постигнатото и възможното му полемизиране и преосмисляне.

Срокът на пълномощията на НС е 4 години, но след изменението, прието на 22 декември 2023 г., НС упражнява пълномощията си без прекъсване като бе отнето правомощието на президента да разпуска НС в предвидените от Конституцията случаи по реда на чл. 99, ал. 5. Като последица от това действие се прие и нова ал. 4 на чл. 64 от Конституцията, която гласи: с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание. А това новоразрешение внесе редица промени в няколко направления, незабележими на пръв поглед.

Парламентарната приемственост и началото на парламентарния мандат

Изменението на чл. 64 от Конституцията през 2023 г. постави във фокуса на конституционноправния дебат въпрос, който дотогава практически не пораждаше спорове – съотношението между началото на мандата на Народното събрание и началото на упражняването на неговите правомощия, изяснен в Решение № 5 от 2001 по конституционно дело № 5/2001 г. С Решение №13 от 2024 г. Конституционният съд потвърди връзката на тези въпроси с принципите на народния суверенитет, парламентарното управление и срочността на представителния мандат, обръщайки внимание на важността на тези въпроси и обособявайки ги в самостоятелен конституционноправен проблем.

Затова тук е редно да ги разгледаме в три последователни стъпки.

I. Конституционната конструкция на парламентарния мандат

Анализът следва да започне от конституционния текст, тъй като практиката на Конституционния съд извлича съдържанието си именно от него.

Разпоредбата на чл. 64 КРБ урежда механизма на парламентарната приемственост чрез последователно свързване на няколко юридически факта – произвеждането на избори за ново НС и продължаването на правомощията на действащото НС до конституирането на новоизбраното. От текста на Конституцията следва, че тези правни последици не настъпват едновременно, а образуват последователен конституционен механизъм.

Произвеждането на изборите не е идентично с началото на упражняването на парламентарните правомощия. Изборите за народни представители определят персоналния състав на новото Народно събрание, без сами по себе си да пораждат възможност за упражняване на парламентарната компетентност. Между произвеждането на изборите и започването на парламентарната дейност Конституцията поставя самостоятелен конституционен етап. Този етап е първото заседание на новоизбраното Народно събрание съгласно чл. 76 от Конституцията. Именно тогава народните представители полагат клетва и започва упражняването на парламентарните правомощия на новоизбраното НС. До настъпването на този момент от негова страна не могат да бъдат приемани закони, да бъдат избирани органи на Народното събрание или да бъдат осъществявани останалите парламентарни функции. Следователно Конституцията ясно разграничава произвеждането на изборите, възникването на пълномощията, от началото на парламентарната дейност.

Тази конструкция се потвърждава и от правилото на чл. 64, ал. 4 от Конституцията, съгласно която пълномощията на действащото Народно събрание продължават до конституирането на новоизбраното. Ако изборите сами по себе си пораждаха всички правни последици, свързани с функционирането на новоизбраното НС, подобна разпоредба би била лишена от самостоятелно значение. По този начин Конституцията гарантира непрекъснатостта на законодателната власт, без да допуска период, през който държавата да остане без действащо НС.

От изложеното следва, че конституционният анализ предполага разграничаване между няколко самостоятелни категории – произвеждането на изборите, началото на мандата и конституирането на Народното събрание като условия за упражняването на парламентарните му правомощия. Конституцията урежда всяка от тях, но не определя изрично всички правни последици, които настъпват в периода между изборите и конституирането на новоизбраното Народно събрание. Именно това нормативно състояние се превръща в предмет на тълкуване в Решение № 13 от 2024 г. на Конституционния съд.

II. Предметът на конституционното тълкуване

От анализа на конституционния текст след промените от 2023 г. следва, че Конституцията не урежда изрично правното съотношение между отделните етапи на парламентарната приемственост. Именно това поражда необходимостта от тълкуване.

Конституцията не позволява еднозначен отговор на три взаимносвързани въпроса: дали изборите поставят началото на мандата на Народното събрание или единствено определят неговия персонален състав; дали началото на мандата на Народното събрание съвпада с началото на упражняването на неговите правомощия; и какво е правното положение на новоизбраното Народно събрание до неговото конституиране. Конституцията не съдържа разпоредба, която изрично да приравнява началото на мандата на Народното събрание с началото на упражняването на парламентарните правомощия. Напротив, чл. 76 КРБ предполага междинен етап между изборите и започването на парламентарната дейност.

Третият въпрос засяга действието на правилото по чл. 64, ал. 4, съгласно което пълномощията на действащото Народно събрание продължават до конституирането на новоизбраното. Оттук възниква въпросът дали през този период съществуват две представителни учреждения или две последователни легислатури, от които само едната упражнява парламентарните правомощия.

До 2023 г. Конституцията не поражда съмнение относно фактите, които изграждат прехода между две парламентарни легислатури. Тя определя продължителността на мандата на Народното събрание, произвеждането на изборите, конституирането на новоизбраното Народно събрание. Неяснотата възниква след декември 2023 г. относно правните последици от тези факти, тъй като Конституцията не определя изрично правния статус на новоизбраното Народно събрание в периода между изборите и неговото конституиране. Основният конфликт възниква именно поради разпоредбата на чл. 64, ал. 4.  Именно това нормативно недоопределено съотношение е разрешено по различен начин в Решение № 5 от 2001 г. и Решение № 13 от 2024 г.

III. Решение №5 – тълкуването на парламентарната приемственост

Първото цялостно тълкуване на съотношението между отделните елементи на парламентарния мандат е дадено в Решение № 5 от 2001 г. Конституционният съд възприема за отправна точка разбирането, че Конституцията урежда парламентарната приемственост чрез разграничаване на различни юридически моменти, които не съвпадат непременно във времето. Именно поради това КС приема, че началото на мандата на новоизбраното Народно събрание не следва непременно да се приравнява с момента, в който то започва да упражнява своите конституционни правомощия. Решението е толкова ясно, че следва да бъде цитирано, а не описано:

„Съдът приема, че конституционната уредба разграничава два отделни момента. Първият момент е избирането на Народно събрание по смисъла на чл. 64, ал. 1 от Конституцията. От този момент /датата на изборите/ започва да тече четиригодишният срок, установен в същата норма. Втори, отделен момент е началото на упражняване на пълномощията на Народното събрание като колективен, структуриран орган, което започва с първото заседание. Конституцията не посочва най-ранния срок за свикване на първо заседание на Народното събрание; тя посочва само крайния срок – чл. 75.“

Именно върху тази постановка стъпва и Решение № 13 от 2024 г., макар впоследствие да извежда различни правни последици.

Решение № 13 от 2024 г. – действителното разминаване с Решение № 5

Решение № 13 от 2024 г. не изоставя постановката на Решение № 5 от 2001 г., че началото на мандата на Народното събрание и началото на упражняването на парламентарните правомощия могат да не съвпадат.

Според шестима от съдиите, а именно Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията за противоконституционност на чл. 64 са основателни. Те приемат следното:

„Правопораждащият факт за придобиване на статус на народен представител е именно изборът, докато клетвата е предпоставка от морално-политическо, както и от правно естество за встъпване в длъжност и упражняване на правомощията на народните представители. (…) Поради това, че началният момент на мандата се определя от акта на избора на народните представители, конституционната промяна в чл. 62, ал. 2, въведена с § 2 ЗИД на Конституцията, създава предпоставка за съществуването на две представителни учреждения едновременно – действащия и новоизбрания парламент. (…) Едновременно промените в чл. 64, ал. 3 и 4 от Конституцията създават предпоставка за конституционно недопустимо намаляване на определения от първичната учредителна власт срок на пълномощия на Народното събрание – съгласно разпоредбата на чл. 64, ал. 1 от Конституцията той е четиригодишен“

Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията за противоконституционност на измененията в чл. 64, ал.2-4 не са основателни:

„Несъстоятелно е да се поддържа, че по този начин се създават две едновременно съществуващи легислатури, тъй като с полагането на клетвата на новите народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание, но до клетвата новите депутати не формират законодателното тяло, а само са снабдени с някои допълнителни защити, каквито всъщност имат и като кандидати за народни представители.“

Допълнителната правна последица като резултат от тълкуването

Решение № 13 не извлича непосредствено от текста на чл. 64 КРБ извода, че новоизбраното Народно събрание съществува като представително учреждение още преди своето конституиране. До този резултат съдът достига чрез допълнителна тълкувателна стъпка, като свързва с началото на мандата и самостоятелна правна последица – възникването на ново представително учреждение преди началото на упражняването на парламентарните му правомощия. Подобно разрешение представлява едно от възможните тълкувания на чл. 64 КРБ, но не следва с необходимост от неговия текст.

IV. Необходимост от нормативно доуточняване на чл. 64 КРБ

Ако конституционният проблем произтича от липсата на изрична уредба относно правния статус на новоизбраното Народно събрание в периода между изборите и неговото конституиране, преодоляването му не изисква отказ от принципа на институционалната непрекъснатост. Достатъчно е Конституцията да уреди изрично правните последици, които настъпват през този междинен период.

Подобно решение би запазило четиригодишния мандат на Народното събрание, би гарантирало непрекъснатостта при упражняването на законодателната власт и същевременно би отстранило необходимостта чрез тълкуване да се извежда самостоятелен правен статус на новоизбраното Народно събрание преди неговото конституиране. По този начин би отпаднала и предпоставката за извеждане на противоречие с принципите на народния суверенитет и парламентарното управление.

В този смисъл чл. 64 КРБ би могъл да бъде допълнен с изрично правило, че до конституирането на новоизбраното Народно събрание неговите народни представители не упражняват парламентарните си правомощия, а пълномощията на действащото Народно събрание продължават единствено с цел гарантиране на институционалната непрекъснатост. Подобна редакция не би изменила конституционния модел, възприет в Решение № 5 от 2001 г., а би конкретизирала правните последици от изменението на чл. 64 КРБ и би ограничила необходимостта те да бъдат доизграждани чрез тълкуване.

Следователно конституционният проблем не произтича от принципа на институционалната непрекъснатост сам по себе си, а от липсата на изрична конституционна уредба относно правния статус на новоизбраното Народно събрание до неговото конституиране. Конституционното изясняване на този въпрос би осигурило по-голяма яснота относно съотношението между четиригодишния мандат на Народното събрание, институционалната непрекъснатост и принципа, че парламентарните правомощия се упражняват само от едно Народно събрание.

Други възможни разрешения

Най-ясното би било да се върне правното положение отпреди Шестата поправка.

Алтернативно на това – да се въведат стриктни ограничения и прецизиране на възможността народните представители да инициират приемането на закони. Особено показателно е това по въпросите, които пряко засягат бюджетната компетентност на Народното събрание. Състоянието от подаване оставката на правителството или от гласуването на недоверие до конституирането на новоизбраното Народно събрание е време на популистко упражняване на законодателната инициатива, показват практиките през последните три години. Завишените критерии биха възпрели процедурно да бъдат нанасяни финансови тежести българските граждани и българската държава.

*Анализът  е публикуван в седмичния  бюлетин на Инститета за пазарна икономика