Противоречи ли на Конституцията привързването на заплатата на младши магистратите с тази на народните представители

Defakto.bg

 

 

Васил Крумов Петров

  

1. Старата и новата разпоредба за възнаграждението на младшите магистрати

До ЗИД ЗСВ, ДВ, бр. 69/2026 г., редакцията на ал. 2 на чл. 218 предписваше, че основното месечно възнаграждение за най-ниската съдийска, прокурорска и следователска длъжност (т.е. на младшите магистрати) се определя в размер на удвоената средномесечна заплата на заетите лица в бюджетната сфера съгласно данните на Националния статистически институт. След изменението правилото гласи, че (основното месечно възнаграждение за най-ниската съдийска, прокурорска и следователска длъжност се определя в размер на 60 на сто от основното месечно възнаграждение на народен представител.

Правилото на ал. 1 на същия член за възнаграждението на председателите на ВКС, ВАС и директора на НСлС и правилото на ал. 3 за възнагражденията на всички останали магистрати остават непроменени със ЗИД ЗСВ, ДВ, бр. 69/2026 г. Възнагражденията на върха на съдебната система за привързани със заплатата на председателя на КС, а възнагражденията по средата на стълбицата – между младшите магистрати и магистратите на върха – се определят от Пленума на ВСС.

2. Аргументи за противоконституционност на новото правило

Новото правило на чл. 218, ал. 2 ЗСВ вече се атакува като противоконституционно с искане до КС. Изказват се аргументи (сезиращото искане, по което е образувано конст.д. № 16/2026 г.), че:

– новият механизъм създава пряка нормативна зависимост от политически орган, а старата използва външен обективен показател. Основното възнаграждение на народните представители не е определено в закон, а в приложение към Правилника за организацията и дейността на парламента. По този начин всяко бъдещо изменение на вътрешния правилник на Народното събрание или на политиката за депутатските възнаграждения автоматично променя законовия минимум за съдии, прокурори и следователи, без изменение на Закона за съдебната власт, без самостоятелни мотиви и без оценка на отражението върху независимостта и бюджета на съдебната власт.

– Конституционният проблем е, че чрез оспорената препратка съществен елемент от магистратския статут се поставя в постоянна зависимост от акт, който Народното събрание приема в рамките на регламентираната си автономия за собствената си организация и възнаграждение. Това позволява материална промяна на статута на друга власт, без да бъде проведена законодателна процедура по чл. 88 от Конституцията за изменение на ЗСВ. Така се засягат едновременно чл. 8, чл. 117, ал. 2 и чл. 133 от Конституцията. Изискването на чл. 133 статутът на магистратите да бъде уреден със закон не се изпълнява формално само чрез посочване на процент в закон, когато променливата основа се определя от политически орган с акт, който не е закон и може да бъде изменян независимо от ЗСВ“.

– няма обективна обосновка как е избрано заплатата на младшите магистрати да е точно 60% от депутатската.

– посочва се, че новото правило противоречи на практиката на СЕС, според която правилата за определяне на съдийските възнаграждения трябва да имат законова основа и да бъдат обективни, предвидими, устойчиви и прозрачни. Както и че „отклонение от действаща обективна формула, което води до по-слабо увеличение, замразяване или намаляване, е допустимо само при цел от общ интерес, необходимост, строга съразмерност и по правило временен характер; мерките не следва да са насочени специално към съдиите, освен при надлежно обосновани изключителни обстоятелства“.

– новото правило на чл. 218 ЗСВ засягат бюджетната самостоятелност на съдебната власт и разделението на властите, тъй като възнагражденията са основна част от разходите за функциониране на съдебната система и от личната независимост на магистратите. Обвързването им с депутатското възнаграждение създава ненужно преплитане между две власти. Всяка промяна на финансовите правила на Народното събрание има автоматичен резултат за съдебната власт.

3. Контрааргументи, поставящи под съмнение доводите за противоречие с Конституцията

Към датата на приемането на Конституцията в сила е бил Законът за устройство на съдилищата, който не е съдържал уредба за възнагражденията на съдиите, прокурорите и следователите. В Закона за Висшия съдебен съвет от 16.09.1991 г. и в първия ЗСВ от 1994 г. лаконично е посочено, че ВСС определя възнагражденията на съдиите, прокурорите и следователите.

Едва в действащия ЗСВ от 2007 г. са въведени правилата на чл. 218 ЗСВ, и изобщо по-подробни правила за определяне на възнагражденията в съдебната система.

Вярно е, че при новата редакция на чл. 218, ал. 2 ЗСВ с промяна в Правилника на Народното събрание за размера или механизма на депутатската заплата автоматично се променя и размерът или механизмът на заплатата на младши магистратите – без самостоятелна финансова обосновка, анализ и оценка за независимостта на младшите съдии. Но и досегашното правило на чл. 218, ал. 2 ЗСВ не изисква подобна самостоятелна преценка. То също предвижда автоматизъм. А възнагражденията в бюджетната сфера също са въпрос на финансова конюнктура и на политиката на МС – който, както и НС, е чисто политически орган.

Младши магистратите – по дефиниция – са сменяеми, а не несменяеми. По реда, предписан в закона, те биха могли да бъдат уволнени от ВСС. ЗСВ понастоящем предвижда възможността за освобождаването им при отрицателна атестация след изтичането на определен период и при строга процедура. Но тези правила са в ЗСВ, а не в Конституцията. С подходящо изменение на ЗСВ би могла да се въведе процедура за бърз и ефективен ветинг. Прекалената загриженост за възнагражденията точно на тези магистрати – на най-ниското стъпало в съдебната йерархия и без статут на несменяемост – надали е оправдано. Същественото е, че тази от държавните власти – законодателната – която упражнява властта над кесията с народна пара – не трябва да използва тази си власт, за да злепоставя без причина органите на друга власт – съдиите, прокурорите и следователите, спрямо самата себе си. Това с новата редакция на чл. 218, ал. 2 ЗСВ не се предвижда, тъй като зависимостта между възнаграждението на младшите магистрати и депутатската заплата е право пропорционална – за да намалят възнаграждението на младшите магистрати, депутатите трябва да намалят и своето възнаграждение.

Вярно е, че Конституцията изисква статутът на магистратите да се определя със закон, а не и с друг акт (дали обаче това означава, че и възнаграждението на магистратите трябва да е определено със закон, е последващ въпрос). Конституцията (чл. 48, ал. 5) обаче предвижда напр., че минималната работна заплата, на която имат право работниците и служителите, се определя по ред и при условия, предвидени в закона. КТ обаче традиционно овластява МС да определя размера на минималната работна заплата. За разлика от практиката в някои други страни, размерът на минималната работна заплата не се определя с акт на законодателното тяло, а на висшия орган на изпълнителната власт.

Друг пример. За разлика от уредбата на редица други държави – напр. Германия, определянето на размера на законната лихва за забава не е предоставено у нас в компетентност на законодателния орган, а на висшия орган на изпълнителната власт. Така, според чл. 86, ал. 2 ЗЗД размерът на законната лихва за забава при паричните задължения се определя от МС. Какво излиза? Основните, най-масовите и най-разпространените облигационни задължения – паричните  – на практика у нас в съществения аспект за лихвата при забава – не са уредени на законодателно ниво, а на ниво подзаконов нормативен акт.

Примерите могат да се умножават. У нас има десетки хипотези на цели категории обществени отношения, в които законодателят – вместо да ги уреди подробно сам и то с отнапред ясни правила, е делегирал това на орган на изпълнителната власт и то без да я ограничава много с правила.

Така че фактът, че един толкова „фундаментален“ въпрос – като въпроса как да се определя размерът на възнаграждението на най-ниското ниво в съдебната система – на магистрати, които вероятно не са повече от 5 % от всички магистрати – е оставен от законодателя да се решава ад хок от НС чрез автоматична привръзка с въпроса за заплатата на самите депутати – надали може да шокира нечие правосъзнание.

Заплатата на най-висшите магистрати в държавата – на конституционните съдии – още от 1991 г., със Закона за Конституционния съд е привързана с възнаграждението на президента на републиката и на председателя на НС – чл. 10, ал. 1 и 2. От 2007 г. с ал. 1 на чл. 218 ЗСВ възнаграждението на тримата големи в съдебната власт също е вързана с възнаграждението на председателя на КС и съответно – с това на президента и председателя на НС.  Така, възнаграждението на 15-те най-висши магистрати в държавата е функция на възнаграждението на две политически фигури.

Досега не са известни публично отправени притеснения за това, но притесненията са за възнагражденията на магистратите на най-ниското ниво в системата.

Колкото до решение на СЕС (Голяма камара) от 25.02.2025 г. по съединени дела C-146/23 and C-374/23, XL and Others v Sąd Rejonowy w Białymstoku and Lietuvos Respublika, то дава задължително тълкуване на правото на ЕС, не на националната Конституция на България. КС не е СЕС, а евентуалното противоречие на чл. 218, ал. 1 ЗСВ, ред., ДВ, бр. 69/2026 г., на правото на ЕС не означава и противоречие с Конституцията – това са два различни въпроса. КС е сезиран при това с искане за установяване на противоконституционност по чл. 149, ал. 1, т. 1, а не с искане по чл. 149, ал. 1, т. 4 in fine от Конституцията.   Съмненията за съответствие на националния закон с правото на ЕС се отстраняват чрез отправяне на преюдициално запитвате до СЕС.

Доводът, че променената формула за определяне възнаграждението на най-ниското ниво в съдебната система може да доведе до накърняване на бюджетната независимост на съдебната власт поради факта, че основно перо в бюджета на съдебната власт са заплатите на матистратите, е неоснователен. Младшите магистрати са не повече от 5% от всички магистрати. Съвкупната евентуална промяна в заплатите им би била пренебрежима спрямо общия бюджет на съдебната власт.

4. Нашият Конституционен съд не се впечатлява от сравнителноправни доводи

Изтъква се по повод новото правило на чл. 218, ал. 2 ЗСВ, че сравнителноправно не е позната уредба на възнагражденията на съдиите, която да предписва те да съставляват процент или функция от възнаграждението на народните представители в законодателното тяло. Явно се смята, че щом нещо го няма никъде по света, значи у нас то би противоречало на Конституцията.  Въпросът за подобен тълкувателен метод в конституционната юриспруденция е сложен, но настоящият състав на нашия КС поначало не се впечатлява от сравнителноправни аргументи в смисъл – „никъде по света няма подобно законодателно правило, значи то е противоконституционно“.

Скорошен пример: по конст.д. № 5/2026 г., КС отхвърли оспорване на правилата в чл. 280, ал. 3 ГПК, изключващи достъп до касация по дела под касационните парични прагове и по редица категории дела с предявени непарични искове или молби. Както сочи в особеното мнение на един-единствен конституционен съдия – Соня Янкулова – нашата процесуална уредба едновременно изключва по абсолютен достъпа до касация по редица дела с предявени парично оценими претенции, на второ място, изключва достъпа до касация по цели категории непарични искове и молби в редица правни отрасли, а на това отгоре предвижда селективна касация по всички останали спорове.  Така получилият се модел за касационно обжалване както се посочва в искането и допълнителното искане на Висшия адвокатски съвет, не е познат сравнителноправно в държавите в ЕС. Ала останалите конституционни съдии никак не се впечатлиха от тия доводи.

5. Статутът на съдиите, прокурорите и следователите включва ли въпроса за възнаграждението им?

Всички горни аргументи против тезата за противоречие на новото правило за заплатите на младшите магистрати биха били обезсилени, ако е вярно, че понятието „статутът на съдиите, прокурорите и следователите“ в чл. 133 от Конституцията обхваща въпросите на уредбата и на възнаграждението на магистратите. Защото, ако това бъде вярно, новото правило би било противоконституционно – то предвижда заплатите на младши магистратите да се определят не при условията и по реда на закон, а при условията и по реда за приемане на друг акт на НС.

Както посочих, едва през 2007 г. – 16 години след приемане на новата Конституция – въпросът за минималните (на младшите магистрати) и максималните (на тримата големи) възнаграждения на магистратите е уреден в ЗСВ. На сайта www. betterjustice.bg, на който са качени сканирани материали от приемането на Конституцията, при търсене по ключова дума „възнаграждения“ и „статут на съдиите, прокурорите и следователите“ в протоколите от пленарните заседания на първо, второ и трето четене (но само на тях, не съм имал време да прегледам всички останали многобройни материали) не се открива обсъждане на въпроса за заплатите на магистратите в съдебната система и връзката му със статута им.

За мен лично въпросът за статута на магистратите несъмнено включва въпроса за законодателна уредба на основното и допълнителните възнаграждения на магистратите за изпълняване на длъжностите им. Не виждам обаче основание да се твърди, че Конституцията ограничава законодателната дискреция на НС да определя конкретни формули и механизми за калкулиране на тези възнаграждения.

За разлика от Конституцията на САЩ, която в art. 3, sec. 1, изр. 2, предвижда, че съдиите, както от върховния, така и от по-низшестоящите съдилища, ще заемат длъжностите си при добро поведение и ще получават в определени моменти възнаграждение за службите си, което не може да се намалява пред време на изпълняване на длъжността им, нашата Конституция не съдържа правило, забраняващо намаляване на съдийската заплата. Още по-малко тя съдържа правило за механизмите на формиране на съдийските заплати.