DeFakto.bg DeFakto.bg
Петър Обретенов*
Правителствената програма в „РАЗДЕЛ 2: ПРАВОСЪДИЕ“ е определена като „Стратегическа реформа за легитимно правосъдие”, чиято “основна цел е превръщането на съдебната реформа от поредица фрагментирани законодателни инициативи в единна, национална програма“. Изтъква се още, че „защитата на правовата държава изисква фундаментално преобразуване на сектора и изграждане на институционален имунитет срещу нерегламентирани влияния“, които „подкопават независимостта на магистратите и създават условия за зависимости при кадрови процедури, наказателни производства и чувствителни дела“.
Не можем да не се съгласим с тези констатации и да не приветстваме поставена цел.
Предвидените в „Приоритет 2.1“ мерки за възстановяване на институционалната легитимност на съдебната власт – срок за избор на нов ВСС и Инспекторат и ограничаване правомощия на действащите такива с изтекъл мандат – безспорно не са част от съдебната реформа, а само изпълнение на конституционни задължения. Те са адекватни на възникналия конституционен проблем и трябва да бъдат подкрепени.
Оттук нататък обаче възникват някои въпросителни към предвидените законодателни инициативи.
В „Приоритет 2.2“ се предвиждат изменения в ЗСВ „във връзка с необходимостта на детайлни правила при избор на главен прокурор, председател на ВКС и председател на ВАС“, с предварително известни критерии за професионални и нравствени качества, проверки за конфликт на интереси, прозрачност на номинациите, задължително мотивирани решения.
Всички тези изисквания са изключително необходими, за да се получи сполучлив избор на тримата големи в съдебната власт, но проблемът е, че те ще се прилагат от други техни колеги, които суверенно решават, като членове на ВСС, дали даден кандидат отговаря на всички тези критерии,
но това задължително изисква качествен състав на ВСС.
Това е основен проблем на съдебната власт още със създаването на ВСС с новата Конституция, който е бил предмет на много конституционни и законодателни промени и тълкувателни решения на КС. Този проблем е висящ и в настоящия момент в правния мир и в политическия дебат.
Той не е получил задоволително разрешаване в „Приоритет 2.9. Конституционна реформа“.
Чудесно хрумване е „въвеждане на ротационен принцип за обновяване състава, по модел сходен с Конституционния съд“, което заслужава да бъде поздравено, защото чрез обновяване на състава ще изключи опасността от закостенялост в практиката на ВСС.
Може да бъде адмирирано и въвеждането на квалифицирано мнозинство от 3/5 при избор на членовете му, защото ще сведе до приемлив минимум влияния от политическо и друго естество при този избор.
Подкрепено трябва да бъде и предложението за въвеждане на възможност за предсрочно освобождаване на членове на ВСС при „извършване на тежки нарушени или обективна невъзможност за изпълнение на функциите“, но задължително трябва да се прибави „и при действия, които накърняват престижа на съдебната власт“ .
Много въпросителни предизвиква предложението за „Създаване на конституционен механизъм за оспорване актовете на ВСС пред независим орган, гарантиращ върховенство на правото“ /2. 9.3 /.
Решенията на колегиите за назначаване, повишаване, понижаване и освобождаване от длъжност на магистратите са упражняване на дискреционна власт, произтичаща непосредствено от конституционната норма и не подлежат на отмяна от друг орган, даже и той да е съд. Тази възможност би могла да има приложение при други актове (решения) на ВСС, които при сегашния му статут той има компетентност да издава, за което ще стане реч по–долу.
В “Приоритет 2.6 “Оптимизация на управлението на съдебната власт чрез институционално разтоварване“ е предвидено в мярка 2: „Функционален преглед на ВСС и отпадане на несвойствени функции…..с ясно разграничаване между “същинските функции по съдебно самоуправление и несвойствените административни, имотни, инфраструктурни и технически задачи.“
В тази формулировка на поставените за разрешение цели липсва посочване на кардиналния проблем, който налага разтоварване на ВСС от „несвойствени функции“:
какъв орган е ВСС – само кадрови, както е създаден по Конституция или правителство на съдебната власт,
което я администрира и управлява, а му е призната дори нормотворческа компетентност,[1] каквото развитие се получи в резултат главно на тълкувателни решения на КС и промени в ЗСВ, но и с някои добавки в Конституцията през 2007 и 2015 г. ?
Крайният резултат е, че ВСС осъществява много функции, които пряко не са свързани с кадровата му компетентност. Това противно на началния конституционен замисъл развитие трябва да бъде предмет на критичен анализ с оглед на основния критерий: допринесло е то за гарантиране независимостта на съдебната власт или е превърнало ВСС в орган, в който е налице именно тази „концентрация на власт и неформални влияния, които подкопават независимостта на магистратите и създават условия за зависимости…“ .
Разтоварването от несвойствени функции на ВСС е неразривно свързано с организацията на неговата дейност на постоянно действащ орган. Той не беше такъв от създаването му с Конституцията и първия Закон за ВСС, гласуван от ВНС, до изменение на чл. 16 от ЗСВ през 2015 г. Запазването му в този вид ще създава неудобства с постоянната служебна ангажираност за юристи със свободни професии и от академичната общност, а за магистратите това ще означава деквалификация вследствие откъснатост от професията в продължителен период и „от хората, които са адресати на управлението“ [2].
Тези разширени функции за управление, по-точно казано – администриране, на съдебната власт изискват създаване на съответни административни служби и това е налице с един персонален състав на ВСС, който е отчасти паралелен и сравним с щата на Министерството на правосъдието (МП). Това иновативно приложение на закона „Паркинсон“ е несравнимо с нормативното и фактическо положение на ВСС-ти, които заседаваха на сесии след приемането на Конституцията и административното им обслужване се осъществяваше от МП. Ако отпаднат разширените функции по управление и администриране на съдебната система може да се окаже, че този раздут щат на ВСС е излишен защото администрирането на съдебната система в нормалните европейски държави се извършва без проблеми от МП[3], както беше регламентирано и в първия Закон за ВСС гласуван от ВНС.[4]
За осъществяване на приоритета „освобождаване на ВСС от несвойствени функции“
има съществени пропуски в програмата
Преди всичко, това е конституционен проблем, но в „Приоритет „2.9. Конституционна реформа“, т. 7 е предвидено само „Прехвърляне на управлението на недвижимите имоти на съдебната власт към министъра на правосъдието“ – чл. 130а, т. 7. В т. 3 от този конституционен текст е предвидено още, че ВСС „Организира квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите“. Но има Национален институт по правосъдие (НИП ), специализиран именно в тази дейност. Да бъде задача на ВСС „ да организира“ тази дейност е занимание с несвойствена дейност. Той може да посочва на НИП магистрати за повишаване квалификацията им, но за самата организация на тази дейност няма необходимия капацитет.
В този аспект особено внимание заслужава т.4 от приоритетите за Конституционна реформа: „Преосмисляне на ролята, мястото и функциите на Инспектората към ВСС, включително относно запазването му в рамките на съдебната власт или преминаване към модел на смесена компетентност“.
Инспекторатът е създаден по Закона за устройство на съдилищата (ЗУС) при действието на Търновската конституция като орган на МП, който ревизира цялостната дейност на магистратите и продължи да бъде в неговото ведомство до изменението на Конституцията през 2007 г., когато под силен външен натиск от някои експерти на ЕК той беше придаден към ВСС. (чл.132а) с персонален състав вече избиран от НС. Целта за тази промяна беше да се гарантира пълна независимост на съдебната система от изпълнителната власт и да се изключи възможността за политически зависимости в неговата дейност. За съжаление, бяхме свидетели на обратни примери.
Този нов Инспекторат остана сляп за скандалните действия
на Специализирания наказателен съд и на главните прокурори Цацаров, Гешев и Сарафов, а и на някои съдии и прокурори, предимно от Софийския градски съд и прокуратура. Фрапиращи случаи на закононарушения останаха без отговор. Сега очевидно се поставя въпроса за връщането му обратно към МП, под егидата на което той действаше като един изключително полезен за качеството на съдебната дейност орган. Това поставя обаче много проблеми: кой ще избира –(назначава) персоналния му състав и какви функции ще изпълнява. Тези, които са в правомощията на сегашния Инспекторат по чл. 54 ЗСВ трябва да се запазят, те са добре регламентирани, но зле изпълнявани от сегашния състав. Ако се върне във ведомството на министъра на правосъдието той трябва да ги назначава по предложения на ВСС, но изискванията за професионален стаж и интегритет трябва се завишат.
Открит остава въпроса за неговата роля с оглед необходимостта от „проветряване“ на съдебната система от някои магистрати, за които има основателни съмнения, че са назначени и действат със зависимости от „неформални влияния“. В програмата липсва такъв приоритет, но ако все пак се стигне до някаква форма на проверка за такива магистрати, уместно е именно Инспектората да изпълнява тази роля, а не някакъв новосъздаден орган, с който се изземват функции, присъщи на съществуващи конституционни институции.
За феномена разследване на главния прокурор
„Приоритет 2.4, Децентрализация и отчетност в прокуратурата“ е посветен почти изцяло на „Промяна на механизма за разследване на главния прокурор…“ като в заключение на предвидените законодателни мерки се изтъква „необходимостта от по-устойчив модел за разследване на главния прокурор“, със срок декември 2027 г.
Със сигурност тази необходимост е продиктувана от факта, че този модел е мъртвороден и досега не е изпълнил функцията, за която е създаден, откакто се появи проблема с решението на ЕСПЧ по делото Колев с/у България, преди повече от 15 години. От тогава бяхме свидетели не само на невъзможността да се търси отговорност от Филчев за подозрение в участието на едно тежко престъпление, но и на последващи действия на прокурорите Цацаров, Гешев и Сарафов, свързани с явно използване на прокуратурата за репресия с политически цели и на действия, които уронват престижа на съдебната власт. За всичко това не им беше поотърсена отговорност, даже и след въвеждане на механизма, за който с програмата се иска усъвършенстването му. Той е един феномен в правния мир. Доколкото ми е известно в нито една европейска страна няма такава институции, защото не се налага да има такава – там главните прокурори не са безконтролни и при подобни нарушения ще бъдат отстранени от съществуващите по Конституция институции , без да е необходимо създаване на специален орган за тази цел.
Този механизъм може да стане излишен и у нас, ако мястото и правомощията на главния прокурор станат в съответствие с тези европейски примери. И тук идваме до корена на проблема: подмяната, която се извърши във ВНС по един почти апокрифен начин на приетата на първо четене концепция за прокуратура към съда, каквато е била по ЗУС, но на второ четене тя се запази във вида, който имаше по Закона за прокуратурата от 1980 г.[5] и досега, въпреки многото изменения и допълнения в Конституцията и ЗСВ, основните принципи за ролята, мястото й в съдебната система, се коренят в този закон.
Ликвидирането на този модел трябва да бъде приоритет в програмата, а не промяната на механизма за разследване на главния прокурор.
В тази връзка следва да отпадне и подчиняването на следствието на прокуратурата и ръководството на НСлС от главния прокурор. Сегашното място и статут на следствието е в пълно противоречие с този учреден от ВНС – следствени органи в системата на съдебната власт , а това означава възстановяване фигурата на съдия – следовател в синхрон с полицейското разследване осъществявано от една реформирана НСлС.
Ако това се осъществи ще отпадане монопола на прокуратурата
върху предварителното производство и концентрацията на власт в нея като правомощията й ще се сведат до нейната истинска роля в наказателния процес: да подържа пред съда обвинението по наказателни дела от общ характер.
Разбира се всички тези виждания изискват освен конституционни промени и законодателни такива, предимно в ЗСВ и НПК и НК. Предвидените в „Приоритет 27“ законодателни мерки за модернизацията на наказателното правосъдие насочени предимно към „преодоляване на натрупания формализъм“, както и мнозинството от мерките по останалите приоритети, трябва да бъдат приветствани и подкрепени в усилията да станат реалност.
В заключение, предвидените законодателни мерки предвиждат отделни сполучливи и необходими инициативи, но липсва ясна концепция за фундаменталните принципи, върху които следва да бъдат изградени институциите на съдебната власт, в частност – ВСС, прокуратура и следствие, което поставя под въпрос дали програмата не се свежда пак до „фрагментирани законодателни инициативи“, които да са в единство с конституционните принципи за нейното устройство.
В гората от мерки не трябва да се изпуска от поглед Бърнамския лес, зад който се спотайват опасностите за една нормална съдебна власт.
[1] Решение № 3/07.07.2015 г. по КД № 13/2014 г. КС и решение № 9/03.07.2014 г. по КД № 3/2014 г. КС;
[2] Проф. Янаки Стоилов „Изборът на нов ВСС – нови правила“, Де факто, 29.04.2026 г.
[3] Чл.110 от Италианската конституция, от която е взаимствано много по отношение на ВСС.
[4]Чл.8 от Закона за ВСС, гласуван от ВНС.
[5] ДВ бр.87/1980г.
*Aвтopът e юpиcт c дългoгoдишeн cтaж. Бил e cъдия и нapoдeн пpeдcтaвитeл във Beлиĸoтo нapoднo cъбpaниe, ceĸpeтap нa Cъвeтa пo зaĸoнoдaтeлcтвo ĸъм Mиниcтepcтвoтo нa пpaвocъдиeтo, пapлaмeнтapeн ceĸpeтap нa cъщoтo, зaм.-пpeдceдaтeл нa Цeнтpaлнaтa избиpaтeлнa ĸoмиcия. B мoмeнтa e aдвoĸaт.
